Конституція України як фактор стабілізації розвитку правового і політичного життя суспільства

Суддя Київського апеляційного адміністративного суду,
професор кафедри Університетської, професійної освіти і права Університету менеджменту освіти Національної академії педагогічних наук України,
член науково – консультативної ради при Вищому адміністративному суді України,
викладач Національної школи суддів України,
доктор юридичних наук
Бабенко Костянтин Анатолійович

Досліджуючи специфіку регулювання політико-правових відносин в сучасній Україні (як в сфері суто юридичної науки, так і в тій частині теоретичних розробок, які мають політологічний ухил) ми доволі часто стикаємося з феноменом специфічної редукції об’єктів подібного дослідження виключно до тих, що можуть бути описані як органи державної влади. Справді, не викликає жодного сумніву, що органи державної влади, різноманітні об’єднання громадян виступають одними з основних суб’єктів, взаємостосунки яких суто й конституюють те, що в юридичній науці прийнято описувати поняттям “політико-правових відносин”. Однак, як нам видається, подібні спроби виключити з простору цієї взаємодії людину можуть призвести не просто до спотворення загальної картини функціонування політико-правової сфери, але й взагалі до хибного розуміння сутності політичного та правового життя країни.

Нагадаємо, що обидва поняття “політичне життя” та “правове життя” активно використовуються сучасною юридичною наукою. Зокрема О. Малько терміном “правове життя” описує “сукупність всіх форм юридичного буття суспільства, яка набуває виразу в правових актах та інших проявах права та характеризує специфіку й рівень наявної юридичної дійсності, ставлення суб’єктів до права та ступінь задоволення їхніх інтересів”[1]. Що ж до поняття “політичне життя”, то в даному випадку ми можемо апелювати чи до визначення того ж О. Мальцева, чи до вдалої дефініції І. Чудинової, яка характеризує політичне життя як “реальний процес відтворення політичної діяльності та політичних відносин, обумовлений суспільними та особистими інтересами, задоволення яких залежить від механізму функціонування політичної влади та реалізованою нею політики”[2]. Серед вітчизняних дослідників слід згадати ім’я Н. Оніщенко, яка також робить наголос на методологічній значущості застосування поняття “правове життя”, яке включає в себе саме право, що фіксує права людини, ідеї та принципи справедливості, гуманізму, свободи тощо, правову систему в цілому, механізм правового регулювання, правомірні дії, відносини і їх результати, правосвідомість і правову культуру, юридичну науку та освіту[3]. В результаті чого питання аналізу процесів конституційного регулювання політико-правових відносин повинні включати в себе не тільки висвітлення тих чи інших аспектів взаємодії органів державної влади між собою чи таких елементів громадянського суспільства як політичні партії, громадські рухи, чисельні асоціації тощо, але й проблеми цілісного й системного дослідження політико-правового життя як такого в аспекті його детермінованості конституцією та конституційними нормами.

Загалом питання визначення ролі Конституції України та її впливу на формування правових відносин вже ставали предметом аналізу провідних вітчизняних конституціоналістів. Наразі достатньо згадати імена таких авторів як: М. Козюбра, В. Тихий, В. Шаповал, М. Корнієнко, Ю. Тодика, В. Погорілко, В. Федоренко, О. Скрипнюк, В. Селіванов, А. Селіванов, М. Цвік, Г. Мурашин, М. Малишко, О. Петришин. Однак, тим не менш, до сьогоднішнього дня юридична наука здебільшого акцентувала увагу на суто правовій ролі Конституції України. В цьому сенсі невипадково, що в своїй змістовній монографії присвяченій функціям Конституції України О. Скрипнюк робить основний наголос в першу чергу саме на її юридичних функціях[4]. При цьому традиційним та усталеним підходом, який було вироблено в межах вітчизняної конституціоналістики, є дослідження Конституції України як основи конституційного ладу держави та суспільного ладу. Не ставлячи під сумнів цей методологічний підхід, вважаємо за необхідне вказати, що саме поняття суспільного ладу передбачає органічне поєднання принаймні двох складових елементів – правового та політичного (зараз ми свідомо утримуємося від аналізу інших складових суспільного ладу). Тому висвітлення ролі Конституції України як фундаменту розвитку правового і політичного життя суспільства видається актуальним і вельми важливим завданням сучасної теорії конституційного права та юридичної науки в цілому.

Традиційно прийняте в науці конституційного права тлумачення конституції як Основного закону та базису розвитку правової системи[5] жодним чином не виключає того, що як акт найвищої юридичної сили, якому властива ознака прямої дії, Конституція має також визначний вплив на формування та функціонування всієї сукупності політичних відносин, які об’єктивно виникають в державі і характеризують її політичну систему. До речі, в цьому сенсі цікаво згадати монографію А. Француза, який досліджує вплив конституційно-правового фактору на становлення та розвиток політичної системи сучасної України[6]. Справді, кажучи про Конституцію України, не можна залишати поза увагою те, що вона не тільки встановлює ряд базисних політичних прав і свобод людини і громадянина (докладний аналіз цієї групи прав людини надає О. Пушкіна[7]), але й закладає ті фундаментальні принципи, які зумовлюють специфіку взаємодії різних політичних суб’єктів, визначають умови цієї взаємодії, фіксують права та обов’язки різних суб’єктів, які беруть участь в політичному житті країни. Наприклад, стаття 15 Конституції України абсолютно чітко встановлює, що “Суспільне життя в Україні ґрунтується на засадах політичної, економічної та ідеологічної багатоманітності. Жодна ідеологія не може визнаватися державою як обов’язкова. Держава гарантує свободу політичної діяльності, не забороненої Конституцією і законами України”. Таким чином зазначена конституційна норма, по суті, вказує в який спосіб та на яких підставах відбувається розвиток різних політичних ідеологій в Україні.

Отже, як нам видається, щойно сформульована теза про роль Конституції для розвитку політичного життя країни не може виступати предметом будь-яких запеклих наукових дебатів. Натомість, важлива проблема, яка реально виникає в ході аналізу впливу конституції на правове та політичне життя країни полягає в тому, в який спосіб все ж таки взаємодіють дві зазначені сфери. Адже, керуючись логічним правилом транзитивності ми повинні погодитись, що за умови визнання впливу Конституції на політичне та правове життя, самі ці дві сфери повинні певним чином приходити у взаємодію.

На перший погляд механізм взаємодії політики та права є доволі прозорим і виглядає наступним чином: будь-який політичний інститут, будь-який політичний орган державної влади повинен діяти виключно в спосіб передбачений законом, який, в свою чергу, має ґрунтуватись на Конституції (адже, як зазначається в статті 8 Конституції України, “закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй”). Однак в реальності ці взаємовідносини між сферами політики та права виглядають не настільки легкими в поясненні. Специфічною властивістю політики є те, що вона здатна впливати на право. Більше того, якщо ми аналізуватимемо континентально-європейські правові системи, то в них основним суб’єктом законодавчого процесу виступають саме представницькі органи державної влади, які складаються з професійних політиків і покликані за допомогою законів фіксувати ті суспільні інтереси й потреби, які вони представляють на рівні парламенту або місцевих представницьких органів влади та органів місцевого самоврядування. Звісно, що в разі дослідження стабільних систем державної влади, коли в тій чи іншій країні формується усталено високий рівень правової та політичної культури, протиріччя між політичною та правовою сферами життя суспільства сягають мінімальних позначок. В результаті чого всі існуючі політичні суперечності можуть доволі легко долатись на підставі тих конституційних та інших нормативно-правових актів, які регламентують порядок взаємодії суб’єктів політики та політичний процес в цілому. Однак щойно ми змінюємо ракурс нашого дослідження і спрямовуємо увагу на транзитивні системи державної влади як перед нами постає надзвичайно важлива проблема постійних, так би мовити, “політичних інтервенцій” в правову сферу, коли право починає виступати засобом задоволення політичних інтересів.

Зараз ми жодною мірою не ведемо мову про чисельні факти прийняття перед виборами “популярних”, а після виборів – “непопулярних” законів. Ми маємо на увазі дещо зовсім інше. А саме: в якій мірі політика може використовувати закони та діюче позитивне право в якості свого інструменту? Здавалося б відповідь очевидна – рівно в тій мірі, як це їй дозволяє Конституція. Але досвід конституційно-правового розвитку сучасної України змушує поставитись до цієї проблеми значно серйозніше. Доволі показовою ілюстрацією того, що взаємовідносини між сферами політичного та правового життя є значно складнішими є ситуація, що виникла в Україні разом із запровадженням політичної реформи, а також після неї, коли предметом дискусій як серед політиків, так і серед юристів, стала можливість її скасування через звернення до Конституційного Суду України. Чому зараз в контексті нашого дослідження ми свідомо сформулювали питання саме так?

Справа в тому, що реально проблема взаємодії політики та права найбільш гостро постає тоді, коли ми засвідчуємо зміни не просто на рівні тих чи інших законів (навіть якщо йдеться про такі важливі закони, які визначають права політичних партій, політичної опозиції, тип виборчої системи, порядок підрахунку голосів виборців тощо), а тоді, коли в процесі політичних дискусій предметом “політичного торгу” стає Конституція як Основний закон держави і суспільства. Нагадаємо, що багато в чому навіть Конституція України 1996 року постала як одна з форм компромісно-правового розв’язання об’єктивно назрілих політичних проблем[8]. Однак ті події щодо зміни Конституції, які відбулися в Україні 8 грудня 2004 року (ми маємо на увазі прийняття Закону України “Про внесення змін до Конституції України”[9]) мали принципово інший характер. Так, описуючи прийняття Конституції України 1996 року О. Бандурка та Ю. Древаль цілком справедливо пишуть: “Прийняття нової Конституції України надало можливість розвивати законотворчість на основі усталених правових норм... парламент України одержав не лише додаткову морально-політичну, а й політико-правову основу своєї діяльності”[10]. Натомість, зміни до Конституції 2004 року виступили не стільки кроком до вдосконалення політико-правової системи, скільки засобом утримання частини владних повноважень окремими політичними елітами. Як відомо, конкретна політична криза (спричинена виборами Президента України) була подолана. Але після цього як політичне, так і правове життя країни стало своєрідним заручником тих недолугостей та недосконалостей, які містилися у зміненому варіанті Конституції.

Принагідно ще раз акцентуємо увагу на одному важливому моменті. Зараз ми не ставимо на меті аналізувати правильність чи неправильність обраного новою Конституцією України курсу на запровадження змін в системі державного управління, посилення ролі парламенту та його відповідальності за реалізовану в державі політику. Зокрема про посилення ролі парламенту свідчать норми статті 83 Конституції України, які передбачають три важливі взаємопов’язані моменти: а) у Верховній Раді України за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій формується коаліція депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України; б) коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України формується протягом одного місяця з дня відкриття першого засідання Верховної Ради України, що проводиться після чергових або позачергових виборів Верховної Ради України, або протягом місяця з дня припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України; в) коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України відповідно до цієї Конституції вносить пропозиції Президенту України щодо кандидатури Прем’єр-міністра України, а також вносить пропозиції щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів України. Наразі йдеться лише про те, в якій міри прийняття зазначених конституційних змін стало основою для правової та політичної стабілізації в країні, як це мало місце в 1996 році? На жаль, як засвідчив досвід останніх років, внесені конституційні зміни не лише не послабили рівень політичного протистояння між окремими гілками влади, а тільки посилили його. В цьому сенсі можна навіть твердити, що якщо Конституція України 1996 року дозволила вийти з перманентної кризи між парламентом та президентом, то зміни до Конституції України 2004 року знову повернули це протистояння, розташувавши з одного боку парламент та сформований парламентською більшістю уряд, а з іншого – президента.

Разом з тим, кажучи про стабілізацію політичного та правового життя країни, варто пам’ятати, що її основною ознакою є нормативна врегульованість як правових, так і політичних відносин, коли всі учасники політико-правових відносин знають не тільки межі своєї власної компетенції, але й можуть прогнозувати кроки інших суб’єктів відповідно до діючих конституційних норм. Саме в такий спосіб функціонують конституції в розвинених демократичних країнах, коли політики мають чіткі й зрозумілі всім без винятку межі та можливості своєї законотворчої та законодавчої діяльності. При цьому, визначені в Конституції базові цінності роблять передбачуваним та стабільним подальший політико-правовий розвиток держави. До речі, саме в цьому сенсі такий визнаний вітчизняний конституціоналіст як В. Шаповал пише про “стабільність” Конституції[11]. На противагу цьому, ситуація яка склалась в Україні в середині – наприкінці 2006 року характеризується тим, що Конституція не може гарантувати ані стабільності, ані передбачуваності розвитку політико-правових відносин, за тієї причини, що досі активно дискутуються питання відміни конституційної реформи, або подальшої ревізії Конституції України.

Звісно, сам процес конституційних змін є об’єктивним і більше того – природним явищем, що властиве будь-якому суспільству, будь-якій державі. В цьому сенсі можна навести слова М. Митюкова, який тлумачить поняття “розвитку конституції” як нормальне явище суспільно-правового життя, яке властиве будь-якій державі незалежно від того яка саме процедура змін до Конституції передбачена в ній[12]. По суті, про те ж саме каже і відома російська дослідниця Т. Хабрієва. Зокрема вона зазначає, що конституційний розвиток пов’язаний не лише з процесом внесення змін і доповнень до Конституції, але й з іншими процедурами, до яких вона відносить в тому числі й процес тлумачення Конституції органами конституційної юрисдикції[13]. Так само варто згадати цікаву теорію “конституційних циклів” А. Медушевського, яка надає цілісну системну модель правової інтерпретації процесу зміни та розвитку конституцій. Так, описуючи процес конституційного розвитку, він вказує на наступну циклічну послідовність: “вихідна стабільність... поступове ослаблення цієї стабільності, в результаті якого попередні параметри вже не підтримують існуючу систему... конституційна криза... після чого відбувається поступове відтворення порядку шляхом пошуку попереднього консенсусу... прийняття конституційних змін та їх поступове узгодження з існуючою реальністю”[14].

Отже зараз ми жодною мірою не ведемо мову про необхідність “конституційної стагнації”, чи своєрідного “замороження” Конституції. Насправді, мається на увазі дещо принципово інше. А саме – зміни до Конституції, її розвиток повинні бути детермінованими в першу чергу об’єктивними суспільними трансформаціями, реальними змінами політичного і правового життя суспільства, а не політичними інтересами окремих правлячих груп. Як не прикро констатувати, але процес внесення змін до Конституції України в 2004 році мав саме характер політичного компромісу між різними політичними угрупуваннями, що вели боротьбу за владу. Більше того, навіть ініціатори внесення змін до Конституції не приховували того, що їх прийняття є своєрідною “платою” за певні поступки щодо переформування Центральної виборчої комісії України, а також проведення “третього туру” президентських виборів. За цієї причини той конституційний консенсус, який став основою зміни Конституції України, був по своїй природі виключно ситуативним і був покликаний вирішити не стільки суспільно-стратегічні проблеми, скільки тактико-політичні завдання окремих еліт. Яскравим підтвердженням подібного ситуативного характеру конституційних змін можуть виступити події, що мали місце після закінчення парламентських виборів 2006 року, коли за причини невизначеності окремих процедур практично одразу ж виникли суперечки стосовно таких принципових питань як порядок утворення парламентської коаліції, порядок подання і затвердження кандидатури глави уряду, депутатське сумісництво, “депутатські міграції” тощо.

Звісно, що подібні питання можуть виникнути в будь-якій державі, оскільки Конституція, як слушно зауважує вже згадуваний нами вище В. Шаповал, не може дати вичерпні правила та настанови для всіх ситуацій, які виникають в політико-правовому житті суспільства[15]. В цьому сенсі значна частина конституційних норм постають в формі “норм-принципів”, які надають лише загальні підстави для правового регулювання, а не безпосередні відповіді на конкретні проблемні ситуації. Однак, навіть з огляду на це, Конституція тим не менш виступає підставою для досягнення більш-менш стабільного консенсусу в сфері політичного життя, коли конституційні “норми-принципи” дають зрозумілу та взаємоприйнятну основу для прийняття конкретних політико-правових рішень (навіть в тих випадках, коли зазначені конституційні норми-принципи ще не знайшли своєї відповідної конкретизації в поточному законодавстві). На відміну від цього, політико-правова ситуація, яка нині склалась в Україні, характеризується прямо протилежними ознаками, коли змінена Конституція не стільки розв’язує політико-правові проблеми, скільки навпаки – породжує їх за тієї причини, що її норми піддаються доволі вільній інтерпретації найвищими посадовими особами держави. Як приклад можна згадати питання імперативного мандату народних депутатів України. Нагадаємо, що відповідно статті 81 Конституції України повноваження народного депутата України припиняються достроково в разі невходження народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) або виходу народного депутата України із складу такої фракції. Тобто, по суті, йдеться про інститут імперативного мандату (до речі, саме в такий спосіб зазначена норма була витлумачена Венеціанською комісією, що виступило одним з пунктів критики оновленої Конституції). Утім, керуючись розбіжностями між нормами Конституції України та нормами Регламенту Верховної Ради України, політичні еліти спромоглися витлумачити цей конституційний припис саме в такий спосіб, який на даний конкретний історичний момент більше влаштовував їх політичні інтереси.

До цього слід додати ще й такий кричущий факт як “нефункціональність” Конституційного Суду України, коли за суто політичних причин цей єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні, який відповідно до Конституції України має повноваження щодо вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим не міг приступити до своєї роботи і виконувати свої функції в повному обсязі.

Водночас проблематичність реалізації чинною Конституцією України функцій стабілізації політичного і правового життя зумовлюється тим, що наразі досі залишаються неприйнятими базові закони, які покликані чітко регламентувати та забезпечити передбачені Конституцією норми.

На перший погляд комусь може здатись, що забезпечення Конституцією України завдання стабілізації правового та політичного життя суспільства є другорядним і не становить нагальної потреби сьогодення. Однак, на наше глибоке переконання, таке ставлення до Конституції України, до розуміння її місця та ролі в розвиткові суспільства є принципово невірним, і більше того – навіть небезпечним. Справа в тому, що досвід переважної більшості розвинених демократичних країн засвідчує той очевидний факт, що саме конституції (незалежно від того чи ми маємо справу з писаними конституціями, чи з неписаними, як це має місце, наприклад, у Великобританії[16]) постають як надійні механізми збалансування в системі взаємодії політики та права. Зазначена проблема відіграє надзвичайно важливу роль, оскільки сьогодні вже ні у кого не викликає сумніву те, що політика та політики так чи інакше змушені використовувати методи правового регулювання в процесі реалізації державного управління (наразі цим поняттям ми окреслюємо “матеріалізоване вираження державної влади, що здійснює визначені нею спільні цілі й завдання у межах системи цієї влади, виходячи з принципу поділу влади”[17]). Тому практично завжди постає питання про те, наскільки далеко можуть та повинні заходити політики в своїй законодавчій діяльності, наскільки впливовим повинен бути політичний фактор в процесі генезису і розвитку правової системи та правового життя в цілому. Як правило тією межею, яку не може порушувати політична доцільність є саме Конституція та встановлювані нею норми, принципи, положення, цінності тощо. В цьому сенсі Конституція одночасно постає і як основа стабільності правового та політичного життя і як основа нормальної, стабільно ефективної взаємодії сфер політики і права. Як нам видається, зазначена теза має особливе значення для України, оскільки нині як ніколи гостро відчувається брак стабільності в політичному та правовому житті суспільства. Об’єктивно, як переконливо засвідчує світовий політико-правовий досвід, ця стабільність може і повинна забезпечуватись саме Конституцією як Основним законом і одночасно основою розвитку політичних та правових відносин.

Тому підсумовуючи результати проведеного дослідження ми маємо всі підстави для того, щоби зробити наступні висновки. По-перше, в умовах становлення та розвитку політичної та правової системи гранично підвищується вага і значимість Конституції як фактору стабілізації політичного та правового життя, умови стабільної взаємодії політичної і правової сфер як таких. По-друге, значна кількість проблем, з якими стикається нині України, і які часто характеризують поняттями “політико-правової кризи”, “конституційної кризи”, “кризи політико-правових відносин” тощо, насправді породжуються відсутністю конституційного консенсусу стосовно базових, принципових, засадничих правил та цінностей, які б врегульовували політичне і правове життя суспільства. По-третє, в Україні досі переважає погляд на Конституцію як на інструмент політичної боротьби та на засіб політичних маніпуляцій. В результаті чого підривається суспільна повага не тільки до Конституції України як Основного закону, але й до політико-правової системи країни в цілому.

Безумовно, що дана стаття не претендує на остаточне вирішення окресленої нами проблеми. Але, на думку автора, вже сам факт розпочатого науково-теоретичного аналізу ролі Конституції як фактору стабілізації політичного і правового життя суспільства здатен зрушити ситуацію в Україні з кризової точки і привернути до цієї проблеми пильну увагу як науковців, так і професійних політиків.

[1] Малько А. В. Политическая и правовая жизнь России: актуальные проблемы. – М., 2000. – С.35.

[2] Чудинова И. М. Политическая жизнь // Социально-политический журнал. – 1994. – №11-12. – С.67.

[3] Оніщенко Н. М. Правова система: проблеми теорії. – К., 2002. – С.13.

[4] Скрипнюк О. В. Конституція України та її функції: проблеми теорії та практики реалізації. – К., 2005. – С.65-95.

[5] Фрицький О. Ф. Конституційне право України. – К., 2002. – С.73.

[6] Француз А. Й. Конституційно-правові основи демократичного розвитку політичної системи сучасної України. – К., 2006.

[7] Пушкіна О. В. Система прав і свобод людини та громадянина в Україні: теоретичні і практичні аспекти забезпечення. – К., 2006. – С.133-174.

[8] Бандурка О. М., Греченко В. А. Влада в Україні на зламі другого і третього тисячоліть. – Харків, 2000. – С.121.

[9] Закон України “Про внесення змін до Конституції України” від 8.12.2004 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2005. – №2. – Ст.44.

[10] Бандурка О. М., Древаль Ю. Д. Парламентаризм в Україні: становлення і розвиток. – Харків, 1999. – С.192.

[11] Шаповал В. Основний Закон України і референдум: до питання про “стабільність” конституції // Право України. – 2000. – №2. – С.3-5.

[12] Митюков М. А. Модернизация Конституции: необходимость или очередные иллюзии? // Российский конституционализм: проблемы и решения (материалы международной конференции). – М., 1999. – С.42-43.

[13] Хабриева Т. Я. Развитие правового потенциала Конституции и деятельность Конституционного Суда Российской Федерации по ее толкованию // Российский конституционализм: проблемы и решения (материалы международной конференции). – М., 1999. – С.185-195.

[14] Медушевский А. Н. Теория конституционных циклов. – М., 2005. – С.455.

[15] Шаповал В. Конституція як форма (джерело) конституційного права України (питання теорії) // Право України. – 1999. – №6. – С.5-6.

[16] Див. Шаповал В. Н. Британская конституция: политико-правовой анализ. – К.: Лыбидь, 1991.

[17] Цвєтков В. В., Кресіна І. О., Коваленко А. А. Суспільна трансформація і державне управління в Україні: політико-правові детермінанти. – К., 2003. – С.219.