Корупція в системі вищої освіти: сутність, причини та наслідки

Доктор юридичних наук, проф., Заслужений юрист України, завідувач кафедри університетської, професійної освіти та права
ДВНЗ «Університет менеджменту освіти» НАПН України

Лазаренко С.Ж.

Суддя Київського апеляційного адміністративного суду,
професор кафедри Університетської, професійної освіти і права Університету менеджменту освіти Національної академії педагогічних наук України, член науково – консультативної ради при Вищому адміністративному суді України, викладач Національної школи суддів України, доктор юридичних наук,

Бабенко К.А.

Анотація.
В статті досліджено сутність корупції, її причини та наслідки. Розроблено пропозиції щодо профілактики корупції, обґрунтовано необхідність формування стратегії і тактики антикорупційної діяльності в системі вищої освіти.

Summary.
In the article the essence, reasons and consequences of corruption have been investigated. The proposals for preventing corruption and basics for formation strategy and tactics of anticorruption activity in the system of high education have been worked out.

Ключові слова: корупція, сутність, причини, наслідки, профілактика, стратегія, тактика, антикорупційна діяльність, вища освіта.

Кey words:corruption, essence, reasons, consequences, prevention, strategy, tactics, anticorruption activity, high education.

Постановка проблеми. Корупція залишається однією з найбільш актуальних проблем су­часності. В Україні прояви корупції все більше витісняють правові та етичні норми. Корупція  поступово перетворилася на норму суспільної поведінки. 

В Україні всі уряди, політичні партії та громадські діячі декларували своє бажання подолати корупцію. За роки незалежності затверджувалися чотири національні програми боротьби з організованою злочинністю та корупцією, три концепції протидії корупції,  Закони України зі спеціальним спрямуванням на запобігання та протидію корупції, нормативно-правові акти антикорупційної спрямованості [1]. У пошуках ефективних механізмів протидії корупції наша держава веде постійний діалог з міжнародною спільнотою, є учасником міжнародних конвенцій антикорупційної спрямованості.

Водночас, рівень корумпованості українського суспільства не знижується.

Однією з актуальних проблем в пострадянських інститутах українського суспільства постає корупція в сфері вищої освіти. Ефективна протидія корупції неможлива без глибокого нау­ково обґрунтованого аналізу причин виникнення корупції, чіткого розумінні сутності цього явища. Від правильного розуміння сутності корупції значною мірою залежить формування стратегії і тактики антикорупційної діяльності, постановка її цілей, визначення сил і засобів протидії.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Проблема корупції привертає увагу багатьох науковців. Про­тягом існування України як незалежної держави монографічні дослідження з проблем адміністративно-право­вих, кримінологічних, кримінально-правових та політичних аспектів протидії корупції були проведені Л.І. Аркушою, О.Ф. Гідою, О.О. Дудоровим, В.С Лукомським, Л.І.Мельник, Є.В.Невмержицьким, О. С. Новаковим, А. О., Сафоненком, О. В. Терещуком, С.А. Шалгуновою.

Окремі питання протидії корупції були відображені у дослідженнях М.І. Бажанова, Ю.В. Бауліна, В.І. Борисова, В.М. Гаращука, А.П. Закалюка, В.С. Зеленецького, О.Г. Кальмана, М.І. Камлика, В.А. Клименко, О.М. Литвака, М.І. Мельника, В.О.Навроцького, В.І. Шакуна та інших.

Між тим, ця проблема досліджується здебільшого з позицій кримінології, криміналь­ного права та економіки, в той час як, корупція є перш за все соціальним явищем, тому потребує міждисциплінарного підходу до виявлення її сутності, а також з позиції запобігання та протидії корупції в сфері освіти.

Метою статті є дослідження сутності корупції, її причин і наслідків, а також розробка пропозицій щодо її профілактики та обґрунтуванням необхідності формування стратегії та тактики антикорупційної діяльності в системі вищої освіти.

Виклад основного матеріалу дослідження. У наукових публікаціях існує чимало визначень корупції.

Великий тлумачний словник української мови трактує корупцію як «діяльність осіб, уповноважених на виконання функцій держави, спрямованих на протиправне використання наданих їм повноважень для одержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг; пряме використання посадовою особою свого службового становища з метою особистого збагачення; підкупність, продажність урядовців і громадських діячів». У Довідковому документі ООН з міжнародної боротьби з корупцією зазначено, що корупція – це зловживання державною владою для отримання вигоди в особистих цілях. В наукових публікаціях корупція розглядається як багатоаспектне соціальне явище, що є:

 своєрідним відображенням політичних, економічних, ідеологічних та інших соціальних явищ і процесів, які мають місце у суспільстві та державі, і є результатом недосконалого функціонування державних та суспільних інститутів, закономірною реакцією членів суспільства на  вади суспільного розвитку;
психологічним явищем, пов’язаним із внутрішнім світом чиновників, які переходять межу моральності на деякий час або залишаються за цією межею назавжди;

певною системою, особливою інфраструктурою повсякденних взаємовідносин, до якої входять представники всіх органів влади, правоохоронних і контролюючих органів, політичні діячі, керівники підприємств та організацій [1].

Попри багатої кількості визначень корупції досі відсутня навіть правова точність щодо зазначеного поняття.

Причини, що спричиняють та провокують корупцію, можуть бути розкриті через встановлення факторів корупції, а саме явищ, процесів, чинників, які здійснюють детермінуючий вплив на зазначене антисоціальне явище. Виділяють фактори корупції за сферами поширення та змістом:

1. Політичні: прорахунки в політиці реформ; політична нестабільність, нестабільність політичних інститутів; дисбаланс повноважень та функцій гілок влади; відсутність ефективного контролю за діяльністю влади; невизначеність і необґрунтованість антикорупційної політики.

2. Економічні: кризові явища в економіці; криміналізація й тінізація економіки; надмірне втручання держави в економіку.

3. Організаційно-управлінські: недосконала система організації влади; неефективна система державного управління; гіпертрофовані повноваження бюрократичного апарату; недосконалість формування владних структур.

4. Правові:    незабезпечення в органах державної влади верховенства права та закону;безсистемна, необґрунтована зміна законодавства.
5. Ідеологічні: відсутність чітко визначеної  ідеології державної служби та системи цінностей держави.

6. Морально-психологічні:    деморалізація суспільства, девальвація моральних цінностей; дух невизначеності і непевності у завтрашньому дні; невизнання населенням корупції як соціального зла [2].

Існують інші групи факторів, що сприяють корупції, зокрема: фундаментальні (недосконалість економічних інститутів та економічної політики, а також системи прийняття політичних рішень, нерозвиненість конкуренції, надмірне державне втручання в економіку тощо); правові (відсутність чіткої законодавчої бази, часті зміни економічного законодавства, недотримання норм міжнародного права, неадекватні міри покарання за корупційні правопорушення тощо); організаційно-економічні (недосконала система контролю за розподілом державних ресурсів, труднощі управління великою територією, громіздкий і неефективний бюрократичний апарат, відносно низька оплата труда службовців тощо; інформаційні (непрозорість державного механізму, інформаційна асиметрія, наявність офшорних зон тощо); соціальні (кланові структури, непотизм, експлуатація «дружніх стосунків», традиція надання дарунків-хабарів тощо); культурно-соціальні (система норм бюрократичної поведінки; масова культура, спрямована на поблажливе відношення до корупції) [3].

Причини виникнення корупції у сфері освіти умовно можуть бути об’єднані у три групи: 1) об’єктивні причини, до яких належать низький рівень заробітної плати освітян, обмежена кількість місць на бюджетну форму навчання насамперед за престижними спеціальностями або в рейтингових вищих навчальних закладах, недосконалість законодавства, спрямованого на запобігання та протидію корупції; 2) суб’єктивні причини, а саме: розчарування й апатія з боку викладачів до навчального процесу, який є ускладненим відповідно до вимог Болонської системи і не приносить достатніх матеріальних винагород; відсутність пошани до викладацької роботи з боку студентів; замовчування студентами випадків давання і вимагання грошової чи іншої матеріальної винагороди; 3) об’єктивно-суб’єктивні причини, зокрема: відпрацьовування особою витрат у зв’язку із влаштуванням на викладацьку роботу, недостатні правові та соціальні гарантії захисту освітян.

Аналіз чинного законодавства України та практики його реалізації, а також низки наукових праць з різних галузей знань, насамперед тих, що стосуються регулювання у сфері вітчизняної освіти, дозволяє зробити теоретичні узагальнення щодо протидії корупції як соціального явища і запропонувати нове вирішення актуального дослідницького завдання, під час якого виявлено недосконалості чинного законодавства України стосовно правового забезпечення протидії корупційним діянням у сфері освіти, а саме:

1. Визначення поняття «корупція у сфері освіти» має трактуватися як негативне соціальне явище, що полягає в умисному використанні особою займаної посади в корисливих цілях для особистого збагачення чи збагачення інших осіб усупереч інтересам держави та суспільства.

2. Визначення адміністративно-правового механізму запобігання та протидії корупційним діянням у сфері освіти як цілісної системи правових засобів, що характеризується єдністю взаємозумовлених та взаємозалежних елементів. До органічних складників адміністративно-правового механізму запобігання та протидії корупційним діянням у сфері освіти зараховано: 1) адміністративно-правові норми, спрямовані на запобігання та протидію корупції; 2) адміністративно-правові відносини, що виникають у процесі антикорупційної діяльності; 3) реалізацію норм адміністративного права щодо запобігання та протидії корупції. До функціональних складових частин механізму адміністративно-правового регулювання належать: 1) акти застосування адміністративно-правових норм; 2) правова культура і правова свідомість науково-педагогічних працівників; 3) законність у діяльності науково-педагогічних колективів та їхніх членів) [4].

3. Розмежування на підставі ст. 5 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» суб’єктів запобігання та протидії корупції залежно від їх функціонального призначення на: 1) суб’єкти, відповідальні за формування, розробку, реалізацію та координацію антикорупційної політики держави (Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, органи державної влади, органи прокуратури України, спеціально уповноважений орган (особа) з питань антикорупційної політики); 2) суб’єкти, які здійснюють безпосереднє виявлення, припинення і розслідування корупційних правопорушень (спеціальні підрозділи по боротьбі з організованою злочинністю Міністерства внутрішніх справ України, податкової міліції, по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю Служби безпеки України, Військової служби правопорядку у Збройних силах України); 3) суб’єкти, які беруть участь у запобіганні, виявленні та у здійсненні заходів щодо припинення корупційних правопорушень (уповноважені підрозділи органів державної влади, місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від підпорядкованості та форми власності, їхні посадові та службові особи, а також громадяни, об’єднання громадян за їх згодою).

4. Визначення, що багатоманітність позицій, висловлених у літературі щодо визначення організаційно-правових аспектів протидії корупційним діянням у сфері освіти і відсутності самого механізму протидії їм, свідчить про складність цього явища й потребує всебічного його вивчення. Тому необхідно зосередити увагу на двох аспектах: по-перше, на поглибленні доктринального розуміння корупційного діяння у сфері освіти, заходів щодо його запобігання та протидії, дослідженні передумов виникнення у сфері освіти і чинників, які сприяють розвитку антикорупційної діяльності держави; по-друге, на чіткому організаційному й управлінському осмисленню необхідності визначення механізму запобігання та протидії корупційним діянням у сфері освіти, на формуванні системи практичних заходів щодо боротьби із цим негативним явищем. Враховуючи його велику суспільну небезпеку, визначено причини виникнення корупції у сфері освіти. Їх умовно доцільно об’єднати у три групи: 1) об’єктивні причини, до яких належать низький рівень заробітної плати освітян, обмежена кількість місць на бюджетну форму навчання насамперед за престижними спеціальностями або в рейтингових вищих навчальних закладах, недосконалість законодавства, спрямованого на запобігання та протидію корупції; 2) суб’єктивні причини, а саме: розчарування й апатія з боку викладачів до навчального процесу, який є ускладненим відповідно до вимог Болонської системи і не приносить достатніх матеріальних винагород; відсутність пошани до викладацької роботи з боку студентів; замовчування студентами випадків давання і вимагання грошової чи іншої матеріальної винагороди; 3) об’єктивно-суб’єктивні причини, зокрема: відпрацьовування особою витрат у зв’язку із влаштуванням на викладацьку роботу, недостатні правові та соціальні гарантії захисту освітян.

5. Обґрунтування, що об’єктом корупційних адміністративних проступків з боку науково-педагогічних працівників виступає встановлений порядок здійснення особами обов’язків у сфері гарантування та реалізації права громадян на освіту. Однією з поширених ознак об’єктивної сторони корупційних адміністративних проступків є ознака «іншої особи», тобто особи, яка в тій чи іншій формі бере участь у відносинах з правопорушником. Серед таких «інших» виділено: зацікавлених – особа, для якої прийнято неправомірну вигоду (ст. 172-2 КУпАП); посередників, які сприяють у вчиненні корупційного проступку: третіх осіб, які здійснюють підприємницьку чи іншу оплачувану діяльність в інтересах правопорушника (ст. 172-4 КУпАП) ) [5].

6. З’ясування, що складність визначення суб’єкта корупційних діянь у сфері освіти викликана такими чинниками: перший – Закон України «Про засади запобігання і протидії корупції» прямо не називає науково-педагогічних працівників суб’єктами корупційних правопорушень; другий – згідно з чинним законодавством вказана категорія осіб не є державними службовцями; третій – аналіз судових рішень про притягнення осіб до адміністративної відповідальності за корупційні правопорушення свідчить про відсутність серед суддів єдиного підходу у тлумаченні деяких суб’єктів відповідальності за корупційні діяння. Під час вирішення цих питань встановлено:

а) до посадових осіб юридичних осіб публічного права, які не зазначені в п. 1 ч. 1 ст. 4 Закону, але одержують заробітну плату за рахунок державного чи місцевого бюджету (п.п. «а» п. 2 ч. 1 ст. 4 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції») належать лише керівники ВНЗ та їхні заступники, завідувачі кафедр, декани, заступники деканів, оскільки такі особи здійснюють організаційно-розпорядчі функції; інші науково-педагогічні працівники, які безпосередньо проводять викладацьку діяльність, не є посадовими особами, а отже, вони не належать до суб’єктів відповідальності, що зазначені у п.п. «а» п. 2 ч. 1 ст. 4 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції», хоча одержують заробітну плату з державного бюджету;

б) до осіб, які не є державними службовцями, посадовими особами місцевого самоврядування, але надають публічні послуги (п.п. «б» п. 2 ч. 1 ст. 4 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції») належать працівники державних та комунальних закладів освіти, оскільки освітні послуги є видом публічних послуг;

в) до осіб, які постійно або тимчасово обіймають посади, пов’язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов’язків у юридичних особах приватного права незалежно від організаційно-правової форми (п. 3 ч. 1 ст. 4 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції»), як суб’єктів відповідальності за корупційні діяння належать такі науково-педагогічні працівники приватних навчальних закладів, як керівники ВНЗ (директор, завідувач, начальник, ректор тощо), заступники керівника ВНЗ (перший проректор, проректор, перший віце-президент, віце-президент), діяльність яких безпосередньо пов’язана з навчально-виховним або науковим процесом, завідувач кафедри, декан, заступник декана, оскільки перелічені особи виконують функції щодо здійснення керівництва трудовим колективом ВНЗ чи його структурним підрозділом.

    7. Обґрунтування, що заходи запобігання корупційним правопорушенням, як свідчить сучасний досвід, потрібно спрямувати у двох напрямках: а) під час вступної кампанії; б) під час навчального процесу та на його завершальному етапі [6].

    8. Рекомендації щодо удосконалення організаційно-правових засад і практики запобігання та протидії корупційним діянням у сфері освіти через внесення змін:

    а) п. 6 ч. 2 ст. 25 «Класифікація посад» Закону України «Про державну службу» доповнити текстом у такій редакції: «посади науково-педагогічних працівників вищих навчальних закладів ІІІ–ІV рівнів акредитації»;

    б) ч. 1 ст. 1 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції в Україні» доповнити визначенням: «публічні послуги – це суспільно значуща діяльність, яка обумовлює наслідки правового характеру; її здійснюють і органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, державні і комунальні підприємства, установи та організації, і особи, котрі проводять незалежну професійну діяльність»;

    в) ч. 5 ст. 5 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції в Україні» доповнити текстом такого змісту: «Спеціально уповноваженими суб’єктами у сфері протидії корупції є органи прокуратури, спеціальні підрозділи по боротьбі з організованою злочинністю Міністерства внутрішніх справ України, Державна служба розслідувань…»;

    г) ч. 5 ст. 22 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» доповнити вказівкою на конкретний строк, а саме 3 роки щодо заборони особі, звільненій з посади у зв’язку з притягненням до відповідальності за корупційне правопорушення, займатися діяльністю, пов’язаною з виконанням функцій держави, місцевого самоврядування, або такою, що прирівнюється до цієї діяльності;

    д) КУпАП доповнити ст. 172-10 такого змісту: «Порушення встановлених законом обмежень особами, які звільнилися з посад або припинили діяльність, пов’язану з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування тягне за собою накладення штрафу від п’ятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян»;

    е) в усіх нормативно-правових актах термін «службова особа» замінити терміном «посадова особа».

Незважаючи на складність повного подолання корупції, існують досить ефективні методи боротьби з цим явищем, про що свідчить світова практика. Тому вивченню та застосуванню позитивного досвіду інших країн щодо запобігання та протидії корупції в системі вищої освіти присвячені подальші дослідження автора.

Висновки. В даній статті увагу зосереджено на двох аспектах: по-перше, на поглибленні доктринального розуміння корупційного діяння у сфері освіти, заходів щодо його запобігання та протидії, дослідженні передумов виникнення у сфері освіти та факторів, які сприяють розвитку антикорупційної діяльності держави; по-друге, на чіткому організаційному й управлінському осмисленню необхідності визначення механізму запобігання та протидії корупційним діянням у сфері освіти, на формуванні системи практичних заходів щодо боротьби із цим негативним явищем.

     Таким чином, можна говорити про існування основних стратегічних напрямів виведення вищої освіти з перманентного кризового стану, зокрема
визначення організаційно-правових аспектів протидії корупційним діянням у сфері освіти.

Література.

1. Прохоренко О. Я. Корупція по-українські : монографія / О. Я. Прохоренко. – К. : НАДУ, 2005. – 166 с.
2. Заброда Д.Г. Державна антикорупційна політика в Україні: теорія, правова основа, інституціалізація [Текст] : монографія / Д. Г.Заброда ; Дніпропетр. держ. ун-т внутр. справ. - Сімф. :Крим навчпеддержвидав, 2013. - 367 с.
3. Серьогін С. М. Механізми попередження та протидії корупції в органах публічної влади / С. М. Серьогін, С. С. Серьогін // Публічне управління: теорія та практика : зб. наук. праць Асоціації докторів наук з державного управління. – 2010. – № 1. – С. 134-140.
4. Закон України «Про засади запобігання і протидії корупції» від 07.04.2011 № 3206-VI. – [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/3206-17.
5. Кримінальний кодекс України: (Прийнято Верховною Радою України 5 квітня 2001 року № 2341-III) // Відомості Верховної Ради України. – 2001. – № 25 від 29.06.2001. – ст. 131). – [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/2341-14.
6. Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення» від 07.04.2011 № 3207-VI. – [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/3207-17.

References.
1. Prokhorenko, O.Ya. (2005), “Corruption in Ukrainian” , [Monography], Kyiv, NADU, p.166.
2. Zabroda, D.V. (2013), State anticorruption policy in Ukraine: theory, legislatives, institutionalization, [Monography], Dnipropetr. state univ. of home affairs, Simpheropol’, p. 367.
3. Seregin, S.M. and Seregin, S.S. (2010), “Mechanisms of preventing and combating corruption in public authorities”, Public Administration: theory and practice, Assoc. of Doctors in PA, vol.1, pp.134 – 140.
4. The Law of Ukraine (2011), “About basis for preventing and combating corruption”, # 3206-VI, available at: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/3206-17. (Accessed October 2014).
5. Criminal Code of Ukraine (2001), Vidomosti Verhovnoyi Rady Ukrainy, # 25, 29.06.2001. – art. 131, available at: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/2341-14. (Accessed  September 2014).
6. The Law of Ukraine (2011), “About changes to Laws of Ukraine in responsibility for corruption offense”, #3207-VI, 07.04.2011, available at: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/3207-17. (Accessed October 2014).