Проблема забезпечення цілісності державної влади в контексті розвитку системи конституційно-правового регулювання в Україні

Суддя Київського апеляційного адміністративного суду,
професор кафедри Університетської, професійної освіти і права Університету менеджменту освіти Національної академії педагогічних наук України, член науково – консультативної ради при Вищому адміністративному суді України, викладач Національної школи суддів України, доктор юридичних наук

Бабенко Костянтин Анатолійович

Сьогоднішній стан розвитку політико-правових відносин в Україні засвідчує необхідність ретельного переосмислення ряду важливих принципів, які традиційно відносять до групи «фундаментальних конституційних засад» організації і функціонування державної влади. Наразі ми маємо на увазі навіть не стільки феномен конституційно-правових конфліктів всередині державної влади (це явище докладно аналізує Ю. Барабаш, пишучи, що термін «конфлікт» в сучасному конституційному праві в основному вживається стосовно ситуацій, коли суперечка між державними інституціями набула відкритого характеру, і може бути вирішена лише шляхом звернення до відповідних владних суб’єктів), скільки виникнення такої ситуації, коли вся конституційна система державної влади в Україні розпадається на відносно самостійні елементи, що вступають у протиборство один з одним за ради досягнення тих чи інших цілей. Звісно, ця ситуація має цілий ряд суто політичних причин і призводить до цілком конкретних політичних наслідків. Однак, на нашу думку, намагання вивести ці проблеми за межі дослідження науки конституційного права не є правильним за цієї причини, що вони зачіпають чимало важливих теоретичних і практичних проблем пов’язаних з реалізацією конституційно-правового регулювання суспільних відносин. Дійсно, відносини між органами державної влади, а також між державою і суспільством в цілому, завжди пов’язані з реалізацією державної влади, яка сама по собі складає один з найважливіших предметів конституційно-правового регулювання. В цьому плані подальше вдосконалення в Україні системи конституційно-правового регулювання з необхідністю корелює з процесом теоретичного і практичного вирішення тих складних проблем, які дають в знаки в ході розвитку державної влади України.

Науково-практична актуальність дослідження проблеми цілісності державної влади в контексті сучасних трансформацій системи конституційно-правового регулювання в Україні зумовлюється декількома причинами. По-перше, відсутність адекватної конституційно-правової реакції на ті деструктивні процеси, які нині визначають розвиток державної влади в Україні несе потенційну загрозу не тільки для ефективної діяльності тих чи інших конкретних органів державної влади, але й для Української держави в цілому, для забезпечення в ній конституціоналізму, принципів демократичної, правової і соціальної держави. Тому перед сучасним конституційним правом України постають одразу ж два завдання. З одного боку – це науково-теоретичне осмислення проблеми цілісності державної влади, а з іншого – практична розробка конкретних конституційних норм, які б були здатні забезпечити цілісність, ефективність і демократизм публічної влади в Україні. По-друге, саме питання про «цілісність державної влади» ставить перед наукою конституційного права ряд складних теоретичних проблем, які пов’язані з узгодженням таких двох принципів сучасного конституціоналізму як принцип поділу державної влади і принцип єдності державної влади. По-третє, саме в процесі аналізу цієї проблеми, як нам видається, ми можемо обґрунтувати ту чи іншу теоретичну модель конституційної взаємодії вищих органів державної влади, яка має бути адаптована в Україні в ході продовження конституційної реформи.

Як було вказано вище, сама постановка проблеми в межах науки конституційного права щодо «цілісності» державної влади в Україні може викликати певні теоретико-методологічні зауваження, адже як відомо стаття 6 чинної Конституції України чітко встановлює, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову. Отже чи справді сформульоване вище положення щодо конституційної цілісності державної влади входить у суперечність з іншим конституційним принципом поділу державної влади? У зв’язку з цим слід вказати, що в науці конституційного права ці два положення жодним чином не є взаємовиключними.

Серед дореволюційних юристів на це звертав увагу С. Котляревський, який підтверджуючи теоретичну і практичну правомірність виокремлення окремих гілок влади, писав, що у будь-якій конституційній державі завжди спостерігається розподіл влади між органами законодавчими, виконавчими та судовими: «закон завжди проходить через народне представництво, потім він застосовується урядом, а судова влада є незалежною». Але при цьому він чітко вказував, що застосування класичної теоретичної схеми трьох розмежованих влад дає вкрай неточне уявлення про функціонування конституційної держави, оскільки діяльність представницьких органів ніколи не вичерпується законодавством, діяльність уряду ніколи не є простим виконанням законів, а судова влада завжди тим чи іншим чином впливає на політичні процеси. Тобто, на думку С. Котляревського, з одного боку, сама ідея абсолютизації функціонального поділу є хибною, а з іншого – попри реалізацію різних функцій всі без виключення гілки державної влади залишаються частинами загальної і цілісної державної влади, яка реалізує свої завдання незалежно від того, в якій сфері вона діє (чи це є сфера законодавства, чи виконавчої діяльності, чи правосуддя). Подібні аргументи ми знаходимо й в роботах іншого визначного конституціоналіста тих часів М. Ковалевського. Загалом же, як писав М. Рейснер, «питання про поділ влади не повинно трактуватись спрощено як чисто арифметичний розподіл за принципом абстрактної рівності». Це означає, що конституційна цінність принципу поділу влади полягає не в тому, що державна влада «дробиться» чи «ділитися» за ради самої цієї процедури, а в тому, що цей принцип забезпечує не лише її демократизм, але й її спроможність задовольняти основні суспільні запити і потреби.

Серед сучасних дослідників на неправомірність протиставлення конституційних принципів цілісності та поділу державної влади чітко вказує А. Пилипенко, який слушно звертає увагу на те, що штучний поділ цілого на частини може призвести до знищення цього цілого. Тобто поділ цілісної державної влади, суб’єктом якої є єдина держава, а не її окремі складові частини чи органи, на структурно відокремлені частини може мати своїм наслідком ніщо інше як руйнацію держави в цілому. Таким чином, проблеми співвідношення між двома основоположними задачами, які постають в ході розбудови демократичної держави (створення надійних запобіжників узурпації державної влади і забезпечення її ефективного функціонування як цілісного механізму для задоволення основних потреб суспільства і окремих громадян), обертаються необхідністю розробки такої правової основи, яка б дозволила реалізувати обидві зазначені цілі. Тобто, як ті з дослідників, хто робить наголос на принципі єдності державної влади, так і ті, хто акцентує насамперед на ідеї поділу влади, погоджуються з тим, що тільки ретельна конституційна регламентація процесу функціонування державної влади (її основних інститутів та органів) дозволяє зберегти цілісність держави і водночас забезпечити її стабільний і поступовий демократичний розвиток. В цьому плані у переважній більшості конституційно-правових досліджень сьогодні дедалі частіше можна побачити спробу визначення принципу поділу державної влади насамперед в термінах визначення різних функцій, які покладаються на уповноважені органи (в своїй сукупності ці органи можуть утворювати специфічні групи, які характеризуються поняттям «гілок» державної влади) цілісної і суверенної державної влади.

Разом з тим, визнаючи функціональний зміст принципу поділу державної влади, коли цей конституційний принцип інтерпретується не стільки в термінах поділу влади як такої, скільки в термінах поділу специфічних повноважень, які розподіляються між різними органами державної влади з метою забезпечення прав і свобод людини і громадянина, а також уможливлення контролю над діями держави, слід відзначити, що в науці конституційного права можна засвідчити наявність декількох підходів до визначення сутності та специфіки функціонального розподілу повноважень. Зокрема в цілому ряді досліджень обґрунтовується положення про наявність певної «базисної» чи «основної» функції, яка дає підстави виділити певну пріоритетну гілку державної влади. Чи справді конституційний принцип поділу державної влади означає, що в цій системі є якась одна влада, яка має найбільш широкі повноваження щодо державного управління, і, відповідно – щодо можливостей контролю над іншими гілками влади?

На нашу думку, однозначної відповіді на це запитання дати практично неможливо. В цьому сенсі, всі існуючи конституційно-правові теорії можна розподілити на дві основні групи. До першої з них слід віднести всі ті, де висувається й обґрунтовується ідея про визначальну рівність всіх гілок державної влади. Так, досліджуючи сутність парламентаризму та історико-правову еволюцію цієї концепції, А. Георгіца наголошує, що за змістом принципу розподілу влад ці влади є не тільки поділеними і врівноважуючими одна одну, але й рівними. Схожу думку висуває В. Маклаков, для якого факт наявності контролю та відповідальності тієї чи іншої гілки влади перед іншими не заперечує її незалежності та рівності в загальній системі поділу влади. Цю групу підходів, на нашу думку, можна визначити як «збалансовані інтерпретації» конституційного принципу поділу влади. Іншу групу утворюють ті теорії, які ґрунтуються на ідеї про пріоритет якоїсь однієї з гілок влади над іншими. Їх можна визначити поняттям «домінантних інтерпретацій» прицнипу поділу влади.

Фактично ідеї домінантного розподілу державної влади  були розвинуті у працях Г. Блекстона, А. Дайсі та С. Лоу (після чого нові розробки в цій сфері отримали свого втілення в роботах А. Дженнінгса, М. Раша, З. Ґ’юстона, Д. Ярдлі). Причому доволі показовим є те, що перші три перелічені дослідника вважаються одними з основних представників теорії парламентаризму, коли саме поняття «парламентаризм» тлумачиться як пріоритетне становище парламенту в системі органів державної влади. Подібне визначення парламентаризму ми знаходимо у А. Мішина, а також у такої вітчизняної дослідниці як Л. Кривенко. Зараз ми наголошуємо саме на такому розумінні парламентаризму, оскільки в сучасній юридичній науці ми зустрічаємо й інші підходи до тлумачення його сутності. Нагадаємо, що описуючи положення парламенту в Англії, А. Дайсі стверджував, що оскільки по силі й обсягу повноважень жодна з влад не може зрівнятись з законодавчою, то відповідно, і можливості саме цієї гілки державної влади (в тому числі й щодо контролю над іншими) повинні бути найширшими. Серед американських дослідників цю точку зору представив Дж. Ґарріс, який писав що лише найширші можливості законодавчої влади у її можливостях впливати насамперед на виконавчу владу є запорукою успішної реалізації моделі поділу влади. Дещо послаблюючи це положення, але все одно, наголошуючи на необхідності «додаткових» важелів контролю на боці законодавчої влади, концепцію домінантного розподілу влади розвили Дж. Берклі та Дж. Роуз.

Однак, говорячи про домінантні інтерпретації конституційного принципу поділу державної влади, не варто асоціювати їх виключно з теорією парламентаризму, оскільки серед них, про що зокрема пише А. Барнашов, існує чимало таких, які у якості «провідної» виділяють не законодавчу, а виконавчу владу. Певною мірою на це звертають увагу й інші дослідники. Скажімо, критикуючи західні моделі реалізації принципу поділу державної влади (і особливо ту модель, яка була запроваджена у США) Г. Бойченко наголошувала, що процес постійного посилення виконавчої влади фактично ставить її в привілейоване становище по відношенню до двох інших влад. Про це саме писали й такі радянські автори як А. Белоногов (він навіть ввів поняття «ерозії законодавчої влади», яким запропонував позначати зміщення центру впливу в бік виконавчої гілки влади), Е. Іванян (на його думку, об’єктивним центром функціонування державної влади у США, де найбільш послідовно проведено принцип поділу влади, є інститут президента та очолювана ним виконавча влада) та інші.

Хоча, класифікувавши всі інтерпретації конституційного принципу поділу влади на збалансовані та домінантні, ми зашили поза увагою один компромісний варіант, в основі якого лежить ідея Р. Редслоба, про рівність між традиційними гілками влади, яка досягається за рахунок їх підпорядкування четвертій «координаційній владі». Нагадаємо, що намагаючись примирити дві зазначені точки зору, Р. Редслоб висунув оригінальну ідею, що гарантом балансу в конституційній системі поділу влади має виступати спеціальна влада, а точніше навіть – спеціальний інститут, який не маючи самостійних владних повноважень, мав би у якості своєї основної функції нагляд за дотриманням балансу між трьома гілками влади (особливо щодо законодавчої і виконавчої влади). Причому необхідність існування такого інституту аргументується Р. Редслобом тим, що баланс між трьома рівними за силами і рівними за взаємними контрольними повноваженнями владами завжди буде чи нестабільним (оскільки якась з трьох влад прагнутиме здобути більше повноважень за інших), чи стагнаційним (оскільки якщо кожна влада буде мати достатні повноваження аби впливати на інші, то вона поза всяким сумнівом використовуватиме їх щоб не втратити своєї позиції). Таким інститутом, який є одночасно належним до загальної системи державної влади, але здатний виконувати координуючі функції, за Р. Редслобом, повинен виступати інститут глави держави. На практиці цю концепцію було реалізовано в Італії, де президент не включений до структури виконавчої влади і користується автономією по відношенню до інших гілок влади, виступаючи своєрідною «над-владою» чи «між-владою» (interpoter). Іншим варіантом реалізації цієї моделі може виступити досвід деяких пострадянських республік, де помітно спостерігається тенденція до посилення значення реалізації функцій президентського арбітражу.

Не вдаючись до більш змістовного розгляду цієї концепції, відзначимо тільки те, що її, на нашу думку, можна справедливо віднести до групи домінантних інтерпретацій, оскільки в загальній системі поділу влади все одно утворюється певна домінантна, принаймні по відношенню до законодавчої і виконавчої влади, інстанція (ми маємо на увазі президентську владу чи інститут глави держави), яка отримує спеціальні повноваження впливу на обидві гілки державної влади.

З позицій забезпечення конституційно-правового регулювання організації та розвитку державної влади маємо визнати, що практично всі без винятку «домінантні інтерпретації» принципу поділу влади значною мірою ускладнюють його взаємоузгодження з принципом цілісності державної влади, оскільки в такому разі, спираючись на ідею існування певної «домінантної функції» (безвідносно до того, яку сам е з функцій ми визнаватимемо такою), робиться спроба виділення своєрідного інституціонального і функціонального центру всієї державної влади, навколо якого розбудовуються одночасно і вся система функцій держави, і вся система державних інститутів. Наведене теоретичне положення має важливе значення для подальшого дослідження розвитку конституційно-правового регулювання в Україні, оскільки воно вказує, які саме з моделей організації і функціонування державної влади дозволяють максимально узгодити фактично взаємно сполучені між собою конституційні принципи цілісності і поділу державної влади. Такими моделями є виключно паритетні моделі, які виходять з загального визначення державної влади як цілісної системи органів, що виконуючи визначені конституцією функції в сфері державного управління та контролю (наразі ми застосовуємо поняття «державне управління» в широкому значенні, коли воно тлумачиться як «спосіб реалізації державної влади») забезпечують реалізацію основних завдань і цілей держави. При цьому, на наше переконання, важливою перевагою паритетних моделей є те, що вони не є детермінованими будь-якою конкретною формою правління. Це означає, що вони можуть бути реалізовані як в умовах, парламентських, так і в умовах президентських або змішаних республік, оскільки в їх основні лежить не стільки ідея певного способу формування вищих органів державної влади, оскільки положення про чіткість розподілу функцій, які не дозволяють будь-якому з органів державної влади привласнити собі у непередбачений конституцією і законом спосіб (адже в конституційному праві багатьох країн діє інститут делегування повноважень) функції інших органів.

Таким чином, говорячи про розвиток системи конституційно-правового регулювання державної влади в Україні, маємо зазначити наступне.

По-перше, конституційно-правове регулювання державної влади в Україні як цілеспрямований вплив конституційного права на організацію, формування та функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування (включаючи їх взаємодію з суспільством в цілому, а також окремими громадянами та їх організаціями) передбачає наявність певної моделі тих державно-владних відносин, які є предметом цього регулювання. В основу цієї моделі, на нашу думку, повинна бути покладена ідея паритетної взаємодії гілок державної влади, яка не передбачає наявність або виділення певної «домінантної влади» або «домінантного державного органу». Це дозволятиме не лише уникати різноманітні конституційні або політичні конфлікти, але й створюватиме такі конституційно-правові умови, які взагалі не сприятимуть виникненню подібних конфліктів.

По-друге, в процесі подальшого розвитку системи конституційно-правового регулювання в Україні необхідно забезпечити баланс між двома типами інститутів конституційного права: тими, що забезпечують розподіл функцій між органами державної влади (причому ці функції розмежовуються як по вертикалі, так і по горизонталі) і тими, що створюють механізми взаємодії між різними гілками та органами державної влади. В цьому плані, важливо не лише гарантувати розподіл функцій між законодавчою і виконавчою владою, але й забезпечити можливість взаємодії органів, що представляють ці гілки державної влади. В такому випадку розподіл функцій унеможливлюватиме неправомірне втручання одних органів державної влади в діяльність інших (це стосується всіх без виключення гілок державної влади), а норми, які встановлюють інститути взаємодії між різними гілками державної влади гарантуватимуть дотримання принципу цілісності державної влади. Останнє завдання, на наше переконання, є особливо важливим в умовах сучасного конституційного розвитку України, оскільки нині державна влада поступово втрачає не лише ознаки керованості, але й ознаку цілісності, що взагалі ставить під сумнів положення про наявність єдиної державної влади в Україні.

По-третє, переоцінка ролі конституційного права в процесі розвитку сучасної Української держави в напрямі підвищення його ваги та недопущення випадків нехтування та маніпуляції конституцією і конституційними нормами дозволяє зробити висновок про те, що воно виконує важливу системоутворюючу функцію, завдяки якій не лише регламентується взаємодія між різними гілками державної влади, але й утверджується базовий принцип цілісності державної влади. Такий відомий вітчизняний конституціоналіст як Ю. Тодика писав, що конституція не лише відображає вже існуючі державно-владні відносини, але й завдає певну парадигму, у відповідності до якої відбувається конституювання державної влади та діяльність її органів. На нашу думку, роль цієї функції конституції істотно зростає в сучасних умовах. Більше того, сама ідея продовження конституційної реформи, необхідність якої стає дедалі більш очевидною, підвищує програмну роль конституції, покладаючи на неї завдання розробки оптимальної моделі організації і функціонування державної влади в Україні, яка б дозволила узгодити два фундаментальні конституційні принципи цілісності і поділу державної влади.

Література:

1. Барабаш Ю. Г. Про використання терміна «конфлікт» у конституційному законодавстві // Вісник Академії правових наук України. – 2008. – № 1 (52). – С. 88.
2. Котляревский С. А. Конституционное государство. Опыт политико-морфологического обора. – СПб., 1907. – С. 101.
3. Ковалевский М. М. Общее учение о государстве. – СПб., 1909. С. 116-129.
4. Рейснер М. А. Государство. – М., 1918. – Ч. 1. – С. 180.
5. Пилипенко А. Н. Конституционная регламентация статуса исполнительной власти в зарубежных странах // Очерки конституционного права зарубежных государств. – М., 1999. – С. 229.
6. Георгіца А. З. Сучасний парламентаризм: проблеми теорії і практики. – Чернівці, 1998. – С. 349.
7. Маклаков В. В. Парламенты стран-членов Европейского Союза. – М., 1994. – С. 5.
8. Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. – М., 1996. – С. 174.
9. Кривенко Л. Т. Парламент і парламентаризм: теоретичні основи. // Парламентаризм в Україні: теорія і практика. Матеріали міжнародної науково-практичної конференції. К., 2001. – С. 246-247.
10. Дайси А. Основы государственного права Англии. – М., 1905. – С. 45-46.
11. Harris J. P. Congressional Control of Administration. – N.Y., 1965. – P. 8.
12. Berkley G., Rouse J. The Craft of Public Administration. – Madison, 1988. – P. 370.
13. Барнашов А. М. Теория разделения властей: становление, развитие, применение. – Томск, 1988. – С. 75-76.
14. Бойченко Г. Г. Конституция США. – М., 1959. – С. 69.
15. Белоногов А. М. Белый дом и Капитолий: Партнеры и соперники. – М., 1974. – С. 5.
16. Иванян Э. А. Белый дом: президенты и политика. – М., 1979. – С. 15-18.
17. Бокщанин И., Губерский С. Политические системы стран Западной Европы. Институт президента Итальянской Республики. – К., 2000. – С. 22-23.
18. Чиркин В. Е. Государственное управление. Элементарный курс. – М., 2002. – С. 55.
19. Тодыка Ю. Н. Конституция Украины: Проблемы теории и практики. – Х., 2000. – С. 70-80.