Конституційно-правове регулювання і розвиток виборчого права України
Суддя Київського апеляційного адміністративного суду,
професор кафедри Університетської, професійної освіти і права Університету менеджменту освіти Національної академії педагогічних наук України, член науково – консультативної ради при Вищому адміністративному суді України, викладач Національної школи суддів України, доктор юридичних наук
Бабенко Костянтин Анатолійович
Аналіз сучасного стану та перспектив розвитку системи конституційно-правового регулювання політичних відносин в Україні передбачає докладне дослідження специфіки функціонування і розвитку тих базових демократичних інститутів, які покликані забезпечувати загальний суспільний і державний розвиток України як сучасної демократичної, правової і соціальної держави. Зважаючи на те, що сама демократія часто описується в термінах одного з політичних режимів (наприклад, такий визнаний в Україні фахівець в теорії держави і права як О. Скакун характеризує демократію наступним чином: «це політична організація влади народу, при якій забезпечується рівна участь всіх і кожного в управлінні державними й суспільними справами, виборність основних органів держави і законність в функціонуванні всіх суб’єктів політичної системи суспільства, забезпечення прав і свобод людини та меншості відповідно до міжнародних стандартів»), не викликає сумніву, що саме політичні відносини часто складають основний предмет конституційно-правового регулювання, коли мова ведеться про утвердження або вдосконалення конкретних демократичних інститутів.
Як відомо, «влада народу» (саме такою є вихідна етимологія поняття «демократія») може реалізовуватись завдяки різноманітним інститутам, які в цілому складають систему взаємодії безпосередньої і представницької демократії. Утім, не вдаючись зараз до докладної характеристики переваг та недоліків тих чи інших форм демократії та її інститутів, слід визнати, що одним з невід’ємних інститутів демократичного врядування і одночасно – одним з основних механізмів формування державної влади в умовах демократії є вибори. Як засвідчує зарубіжний конституційний досвід демократичні вибори характеризуються наступними властивостями: наявність чітких виборчих законів, які гарантують основні принципи виборчого права; самостійність та автономність виборчих органів; наділений необхідними правами виборчий корпус; забезпечення адміністративних процедур, які гарантують виборцям вільне волевиявлення.
На доктринальному рівні вибори описуються сучасною наукою конституційного права як обов’язкова передумова і визначальна ознака демократичної, правової держави, суть яких полягає в оновленні складу представницьких органів публічної влади та зміні виборних посадових осіб на основі демократичних процедур. Відповідно до дефініції М. Матейковича, вибори – це вище безпосереднє вираження народовладдя. Як доводить відомий російський дослідник Ю. Веденєєв, вибори – це «демократичний інститут і процес прийняття політико-правових рішень, суб’єктом якого є суспільство в особі дієздатних громадян, а об’єктом державна влада, в результаті якого реалізується публічне політичне відтворення демократичної держави, соціальна ротація чи перерозподіл законодавчих та урядових функцій і повноважень». Зрозуміло, що саме виборче право не може розглядатись у відриві від тих суб’єктів, які його реалізують. Хоча, також помилковою, на наше переконання, є й інша тенденція, що прагне суцільно редукувати поняття виборчого права до сукупності суб’єктивних прав та гарантій голосування. В цьому контексті слід погодитись з позицією Ю. Дмітрієва та В Ісраеляна, які пишуть, що необхідним елементом сучасного виборчого права є «юридичний інтеграл його впливу на становлення і розвиток інститутів виборної демократії, які є найважливішою умовою включення громадян в механізм організації і функціонування публічної політичної влади».
Тому доволі часто в юридичній науці поняття «виборче право» застосовується у двох значеннях. З одного боку – як суб’єктивне право громадян України. А з іншого боку – як конституційно-правовий інститут, тобто як сукупність правових норм, які закріплюють порядок формування органів публічної влади. Останній із названих аспектів, на нашу думку, вже знайшов свого докладного висвітлення у працях вітчизняних юристів. Тут доречно згадати такі імена як: Ю. Шемшученко, О. Скрипнюк, В. Шаповал, В. Погрілко, В. Федоренко, Л. Кривенко, М. Ставнійчук, Ф. Веніславський, В. Речицький, Ю. Ткаченко, Г. Мурашин, В. Ладиченко. Тому, наголошуючи зараз на необхідності внесення змін в систему конституційно-правового регулювання виборчих відносин, необхідно досліджувати виборче право не лише в об’єктивному розумінні, але й в контексті забезпечення виборчих прав громадян України.
Наразі актуальність та важливість висвітлення цього аспекту проблематики конституційно-правового регулювання в Україні пояснюється декількома причинами. По-перше, подальший розвиток української державності не може відбуватись поза системним вдосконаленням тих інститутів конституційного права, які забезпечують демократизм державного ладу. Тому процес розвитку виборчого права являє собою важливу складову загального конституційного розвитку України, утвердження конституціоналізму як необхідної складової правового життя країни. З огляду на це, формування теоретико-методологічних основ вдосконалення системи виборчого права є одним з ключових завдань сучасної науки конституційного права. По-друге, сучасний стан взаємодії вищих органів державної влади переконливо засвідчує дефекти існуючої конституційної моделі, яка не гарантує ефективності системи державної влади в цілому, а також істотно звужує можливості представництва громадян у вищих органах державної влади (в цьому плані нагальним видається питання вдосконалення виборчої системи та перегляду тієї моделі партійно-пропорційного, яка нині реалізована в Україні). По-третє, виступаючи пріоритетною формою безпосереднього народовладдя, вибори виконують надзвичайно важливу функцію в частині забезпечення неперервного зв’язку між інтересами виборців та народу в цілому і державною владою. Реалізація цієї функції прямо впливає на характеристики конституційного ладу України, на те, наскільки демократичною є державна влада і наскільки чітко вона виконує чинні конституційні норми.
Про значущість виборів і виборчого права в процесі конституційно-правового регулювання формально засвідчує те, що в Конституції України розділ третій має назву «Вибори. Референдум». За своєю природою вибори мають всі ознаки політичної дії, яка встановлює доволі чіткий політико-правовий зв’язок між державою (насамперед в особі виборних органів державної влади) і громадянами (й громадянським суспільством в цілому). Як вказує А. Автономов, завдяки виборам громадяни держави мають гарантовану конституцією можливість приймати найважливіші рішення на загальнодержавному, регіональному та місцевому рівні. Хоча сферу політико-правового впливу виборів на дії органів державної влади не слід обмежувати виключно представницькими органами, адже, як зауважує М. Баглай, виборче право є фундаментальним по відношенню до формування всієї системи державної влади, а отже його вплив слід досліджувати не тільки в контексті виборів представницьких органів державної влади і місцевого самоврядування, але й в значно більш широкому контексті права громадян на участь у державному управлінні та контролю над діяльністю держави. При цьому, як слушно зазначає В. Ладиченко, вибори являють собою один з основних демократичних способів політико-правового впливу громадян і громадянського суспільства в цілому на державну владу, а саме виборче право є серцевиною всіх політичних прав людини і громадянина, які гарантуються Конституцією України. В цьому контексті можна навести цікаве визначення М. Афанасьєвої, яка описує вибори як «публічний, конкурентний політичний процес, в межах якого реалізується політична правосуб’єктність громадян і за допомогою їх волевиявлення відтворюється та легітимується діяльність виборних інститутів влади».
З формально-юридичної точки зору виборче право представляє систему гарантій розвитку політичної свободи громадян в публічно-правовій сфері суспільних відносин, тоді як в політико-правовому сенсі – це перелік прав та обов’язків виборців. Для сучасної науки конституційного права характерне тлумачення виборчого права як одного з основних інститутів конституційного права, який складається з правових норм, санкціонованих законом правил та сформованих на практиці традицій, що регулюють порядок надання громадянам права участі в виборах та спосіб формування представницьких органів влади. Якщо звернутись до праць вітчизняних юристів, можна навести дефініцію В. Федоренка, який характеризує виборче право як сукупність взаємопов’язаних норм конституційного права, що комплексно регулюють суспільні відносини, пов’язані з організацією та проведенням виборів всіх рівнів до органів державної влади і місцевого самоврядування.
Отже, в процесі конституційного регулювання виборів як однієї з форм демократичної політичної участі, з одного боку, відбувається вплив на політико-правові відносини, які об’єктивно існують в суспільстві (цей аспект виборів докладно висвітлює А. Француз), а, з іншого – встановлюються механізми впливу громадянського суспільства на державну владу. Наразі Конституцією і законами України визначаються не лише загальні конституційні принципи виборчого права (В. Яворський пропонує тлумачити ці конституційні принципи виборчого права як фундаментальні ідеї, положення, настанови та незаперечні умови, на підставі яких здійснюються вибори, відображаються їх демократична природа як конституційного інституту народовладдя, а також закономірності та взаємозв’язки його елементів, що проявляються у правовому регулюванні електоральних прав, гарантій, процедур, виборчих дій і технологій по ефективному забезпеченню, реалізації та захисту виборчих прав громадян), але й загальний порядок проведення виборів, їх періодичність, матеріально-організаційні основи виборчого процесу, порядок формування і діяльності виборчих комісій, процедури голосування, відповідальність за порушення виборчого законодавства (включаючи й кримінальну відповідальність) тощо.
Зокрема в Законі України «Про вибори народних депутатів України» зазначається, що вибори депутатів здійснюються на засадах пропорційної системи з обранням депутатів у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі за виборчими списками кандидатів у депутати від політичних партій, виборчих блоків політичних партій. У розподілі мандатів депутатів беруть участь партії (блоки), виборчі списки яких за підсумками голосування на виборах депутатів набрали не менше трьох відсотків голосів виборців, що взяли участь у голосуванні. При цьому виборчий процес здійснюється на засадах: 1) дотримання принципів виборчого права; 2) законності та заборони незаконного втручання будь-кого у цей процес; 3) політичного плюралізму та багатопартійності; 4) публічності і відкритості; 5) свободи передвиборної агітації, рівного доступу всіх кандидатів і партій (блоків) – суб’єктів виборчого процесу до засобів масової інформації незалежно від їх форми власності, крім засобів масової інформації, засновниками (власниками) яких є політичні партії; 6) неупередженості органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, судів, підприємств, закладів, установ і організацій, їх керівників, інших посадових і службових осіб до партій (блоків) - суб’єктів виборчого процесу, кандидатів у депутати, і включає в себе такі етапи: складання та уточнення списків виборців, утворення виборчих округів, утворення виборчих дільниць, утворення виборчих комісій, висування та реєстрація кандидатів у депутати, проведення передвиборної агітації, голосування, підрахунок голосів виборців та встановлення підсумків голосування, встановлення результатів виборів депутатів та їх офіційне оприлюднення, припинення діяльності виборчих комісій.
Утім, нинішня пропорційна система виборів породжує цілий ряд складних конституційно-правових проблем, серед яких можна назвати такі як: надання виборцям можливості впливати на персональний склад представницьких органів влади, посилення фракційної дисципліни, збереження за партіями важелів впливу на порядок проходження кандидатів у депутати від партій, запобігання участі у виборах так званих «технічних партій і кандидатів», приведення виборчого законодавства у відповідність до вимог Закону «Про Державний реєстр виборців» тощо. Також по відношенню до чинної виборчої системи висуваються ще принаймні два принципові зауваження.
По-перше, вона утворює штучний розрив між громадянами та їх представниками на місцевому рівні, адже доволі часто до місцевих представницьких органів влади людини схильні обирати не стільки представників тих чи інших політичних партій, скільки конкретних осіб, які докладно знають місцеві проблеми і зарекомендували себе як авторитетні фахівці в тій чи іншій галузі. Саме тому, серед можливих засобів розв’язання цієї проблеми часто називають запровадження інститут відкритих виборчих списків, які дають можливість сполучити елементи індивідуального і партійного представництва. Хоча, за ради справедливості слід відмітити, що чинна пропорційна система виборів, яка передбачає активну участь у виборах блоків політичних партій, породжує чимало проблем і на рівні функціонування Верховної Ради України. ак, чинна виборча система, за якою здійснюються вибори до Верховної Ради України, фактично позбавляє виборців будь-яких важелів впливу на визначення персонального складу національного законодавчого органу. Водночас, можливість висування кандидатів у депутати виборчими блоками послаблює фракційну дисципліну в стінах парламенту, не сприяє зміцненню партійної системи та зменшенню кількістю партій, які користуються незначною підтримкою виборців.
По-друге, часто виникає небезпідставний сумнів у тому, наскільки чинна пропорційна система здатна відображати інтереси всього суспільства. Зокрема, якщо досліджувати функціонування парламенту України, то стає цілком очевидним, що ефективність діяльності парламенту по здійсненню покладених на нього Основним Законом України функцій багато в чому залежить від того наскільки існуюча виборча система здатна забезпечити справжнє волевиявлення народу і якомога ширше представництво інтересів виборців у парламенті. В цьому плані постає небезпідставне питання щодо інституту виборчого (прохідного) бар’єру. Наразі в Україні діє 3% виборчий бар’єр. Цей виборчий бар’єр був запроваджений у вітчизняному виборчому законодавстві лише у 2005 році, а отже переваги та недоліки саме такої його величини, на нашу думку, поки що не стали очевидними. Але останнім часом висловлюються думки як щодо його збільшення (наприклад, до 10 або 12 %), та к і щодо його зменшення до (1 чи 2 %). Дійсно, в сучасній конституційно-правовій практиці при використанні пропорційної виборчої системи для політичних партій завжди встановлюється виборчий бар’єр, визначення величини прохідного якого є питанням політичної доцільності і зумовлено станом та тенденціями розвитку політичної системи. Однак це питання жодним чином не можна вважати суто політичним, адже встановлення мінімального виборчого бар’єру може призвести до серйозних конституційних наслідків, а саме – формування недієздатного парламенту, в якому мандати депутатів можуть отримати представники значної кількості дрібних політичних партій, які не зможуть знайти консенсусу при прийнятті відповідних рішень, у тому числі під час формування уряду. Так само, встановлення високого прохідного бар’єру має наслідком зниження рівня представництва інтересів громадян, оскільки значна частина громадян, які голосують за партії, що не набрали відповідної кількості голосів, взагалі не представлена у парламенті. Крім того, негативним наслідком високого виборчого бар’єру є збільшення кількості так званих «бонусних мандатів», які розподіляються між політичними партіями, що подолали прохідний бар’єр.
Не менш важливою проблемою конституційно-правового регулювання реалізації виборчих прав громадян є питання щодо територіальної організації виборів. Фактично, сьогодні ми стикаємося з такою ситуацією, що положення чинного Закону України «Про вибори народних депутатів України» значною мірою не враховують положення Закону «Про Державний реєстр виборців». Зокрема, у виборчому законодавстві досі не закріплено поняття виборчої адреси, постійних та тимчасових виборчих дільниць, попередніх та остаточних списків виборців для виборчих дільниць. Також значні повноваження щодо складання та уточнення списків виборців на виборах все ще покладено на систему виборчих комісій, в той час як Закон «Про Державний реєстр виборців» ключову роль у складанні та уточненні списків виборців відводить не виборчим комісіям, а органам ведення Державного реєстру виборців. З огляду на це, надзвичайно важливим є питання кардинального перегляду існуючої територіальної організації виборів в частині створення системи постійних виборчих округів, постійних дільниць, яка б не зазнавала постійного перегляду напередодні кожних виборів.
Іншою важливою проблемою в сфері конституційно-правового регулювання виборів в Україні, яка останнім часом привертає до себе дедалі більше уваги юристів і політиків, є забезпечення проведення позачергових виборів. Ситуація, яка склалась із проведенням дострокових виборів у 2007 році, в ще більш гострій правовій формі проявилась у 2008 році. Сам інститут позачергових виборів передбачено чинною Конституцією України. Зокрема, позачергові вибори народних депутатів України передбачені частиною 2 статті 77 Конституції України, позачергові вибори Президента України передбачені пунктом 7 частини 1 статті 85 та частиною 5 статті 103 Конституції України, позачергові вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим передбачені пунктом 28 частини 1 статті 85 Конституції України, позачергові вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів передбачені пунктом 30 частини 1 статті 85 Конституції України. Так само інститут позачергових виборів існує в конституційному праві зарубіжних країн і розглядається як один з конституційно-правових механізмів розв’язання складних політичних проблем, коли стає неможливим досягнення будь-яких політичних компромісів, або коли в результаті роботи виборних органів державної влади і місцевого самоврядування складається така ситуація, яка вимагає проведення позачергових виборів.
Утім, як доводить досвід конституційно-правового розвитку України, серйозною перешкодою в реалізації права громадян на позачергові вибори є неврегульованість питання щодо їх фінансування. З огляду на це видається доцільним внесення змін до бюджетного та виборчого законодавства України. Насамперед йдеться про зміни до Бюджетного кодексу України, Законів України «Про вибори народних депутатів України», «Про вибори Президента України», «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів». Наразі вітчизняними правознавцями вже було висунуто пропозицію щорічно передбачати в державному бюджеті України кошти на проведення виборів. Якщо ж позачергові вибори у бюджетному році не відбуваються, то тоді застосовуються стандартні механізми Бюджетного кодексу щодо залишків бюджетних коштів, аналогічно до інших передбачених бюджетним законодавством програм. Зазначена пропозиція видається слушною з огляду на декілька причин.
По-перше, оскільки позачергові вибори є розгорнутими у часі, то потреба у коштах на їх проведення, або відсутність такої потреби, є відомою задовго до завершення бюджетного періоду, що, в свою чергу, дозволяє не порушувати бюджетний процес і вчасно розподіляти кошти в залежності від того чи виникає потреба у позачергових виборах чи ні. По-друге, внесення подібних змін до бюджетного та виборчого законодавства України жодним чином не передбачає збільшення бюджетних витрат, в виключно врегульовує порядок здійснення вже існуючих витрат. В контексті забезпечення виборчих прав громадян це означає ніщо інше як гарантування повноти виборчих прав, адже суб’єктивне виборче право передбачає гарантовану конституцією можливість громадян брати участь як у чергових, так і у позачергових виборах.
Таким чином, підбиваючи підсумки проведеного дослідження проблем конституційного-правового регулювання і розвитку виборчого права України, слід зазначити наступне. По-перше, включення виборчого права до предмету конституційно-правового регулювання є логічним елементом розвитку цієї системи, оскільки інститут виборів є одним з найважливіших інститутів конституційного права, який чітко закріплюється на рівні Конституції України. З огляду на це можна зробити висновок, що подальше вдосконалення системи конституційно-правового регулювання обов’язково включає в себе зміни у виборчому законодавстві України, оскільки саме завдяки інституту виборів відбувається не лише процес реалізації виборчих прав громадян, але й формування найважливіших органів державної влади і місцевого самоврядування, без яких неможлива діяльність будь-якої сучасної демократичної держави. По-друге, сучасний стан виборчого законодавства України засвідчує можливість його вдосконалення принаймні у двох основних напрямках. З одного боку – шляхом узгодження норм вже чинних законів, які регулюють реалізацію виборчих прав громадян, а також визначають конкретні інститути виборчого права, з іншого боку – завдяки створенню та запровадженню нових правових інститутів, які б дозволили підвищити ефективність і повноту забезпечення суб’єктивних виборчих прав громадян України, сприяли усуненню недоліків чинної пропорційної системи виборів. По-третє, вдосконалення виборчого законодавства України відіграватиме значну роль в процесі функціонування загальної системи конституційного регулювання політико-правових відносин, оскільки інститут виборів пов’язаний з діяльністю і розвитком практично всіх без виключення конституційних органів державної влади і місцевого самоврядування в Україні.
Література:
1. Скакун О. Ф. Теория государства и права. – Х., 2000. – С.161.
2. Зарубежное избирательное право: Учебное пособие / Под ред. В. В. Маклакова. – М., 2003. – С. 2.
3. Матейкович М. С. Защита избирательных прав граждан в Российской Федерации: монография. – М., 2003. – С. 51.
4. Реформа избирательной системы в Италии и России: опыт и перспективы / Отв. ред. В. И. Лысенко. – М., 1995. – С. 84-85.
5. Дмитриев Ю. А., Исраелян В. Б. Избирательное право и процесс в Российской Федерации. – Ростов-на-Дону, 2004. – С. 80-81.
6. Конституційне право України: Підруч. для студ. вищ. навч. закл. / За ред. В. П. Колісника, Ю. Г. Барабаша. – Х., 2008. – С. 201.
7. Автономов А. С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. – М., 2007. – С. 173.
8. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. – М.: Издательская группа ИНФРА-М-НОРМА, 1997. – С.211.
9. Ладиченко В. Гуманістична парадигма організації державної влади // Юридична Україна. – 2005. – № 9. – С. 6.
10. Афанасьева М. В. Избирательные технологии в Украине: конституционно-правовое обеспечение. – О., 2007. – С. 26.
11. Хатченкова Н. В. Избирательное право: история и современность. – Тверь: Тверская обласная избирательная комиссия, 1999. – С. 19.
12. Конституционное право зарубежных стран / Под общ. ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо, Л. М. Энтина. – М., 2005. – С.188.
13. Федоренко В. Л. Система виборчого права України: проблеми теорії і практики // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. – К., 2003. – Вип. 19. – С.179.
14. Француз А. Й. Інститут виборів та функціонування політичних систем демократичного типу: правовий аналіз // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. – К., 2004. – Вип. 24. – С. 126-134.
15. Яворський В. Принципи сучасного виборчого права України // Вісник Академії правових наук України. – 2002. – № 3( 30). – С. 46.
16. «Про вибори народних депутатів України»: Закон України від 7 липня 2005 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2005. – № 38-39. – Ст. 449.