Політико-правові відносини як предмет регулювання конституційного права України

Суддя Київського апеляційного адміністративного суду,
професор кафедри Університетської, професійної освіти і права Університету менеджменту освіти Національної академії педагогічних наук України, член науково – консультативної ради при Вищому адміністративному суді України, викладач Національної школи суддів України, доктор юридичних наук

Бабенко Костянтин Анатолійович

Розвиток науки конституційного права, яка на сьогоднішній день включає в себе як фундаментальні дослідження в частині теорії конституційного права, так і змістовні розвідки проблематики організації і функціонування основних конститутивних елементів Української держави, а також найважливіших суспільних відносин, зумовив необхідність відходу від усталеного за радянських часів ототожнення конституційного і державного права. Свого часу чи не найбільш яскраво подібний підхід до «звуженого» розуміння предмету конституційного права як державного права (а разом з ним і предмету конституційного регулювання), яке регулює відносини в сфері організації та здійснення державної влади відбився в роботах А. Лєпьошкіна. Утім, наразі, як слушно зауважують В. Погорілко та В. Федоренко, разом із зміною суспільних відносин, а також з переглядом властивих радянській державно-правовій науці підходів до тлумачення сутності феномену права, трансформувалося й розуміння того, що саме складає предмет конституційного права і конституційного регулювання. Зокрема, щойно згадані автори пропонують визначення предмета конституційного права як складного правового явища, поданого системою політичних, економічних, соціальних, культурних (духовних), екологічних й інших, тісно пов’язаних з ними, найважливіших суспільних відносин. У зв’язку з чим потребує на свого переосмислення й визначення специфіки окремих груп суспільних відносин, які є предметом регулювання конституційного права.

Зазначене завдання видається актуальним з декількох причин. По-перше, це дозволяє більш чітко визначити предметне поле сучасних конституційно-правових досліджень. Ця мета є важливою з огляду на необхідність адекватного усвідомлення місця та ролі конституційного права в розвиткові сучасної України, а також його значення для формування цілісної системи юридичних знань про ґенезу суспільних відносин. Причому, на наше переконання, формування подібної наукової картини, яка б визначила значення конституційного права для розвитку системного науково-юридичного знання про розвиток держави і суспільства, важливе не лише з погляду теорії права, але й відіграє вирішальну роль на практиці, оскільки по суті конституційне право є, як аргументує О. Фрицький, провідною (основною) галуззю національного права, норми якої регулюють практично всі без виключення найважливіші суспільні відносини в усіх сферах життя і діяльності держави і суспільства. По-друге, завдяки цьому ми отримуємо підстави з нових позицій дослідити феномен конституційно-правового регулювання, через виявлення специфіки тих чи інших предметів цього регулювання. Нарешті, по-третє, разом із активним розвитком державознавчих дисциплін постає актуальне завдання аналізу з позицій науки конституційного права різних видів соціальних інститутів через виявлення особливостей та характерних властивостей їх конституційно-правового регулювання.

Таким чином, ставлячи на меті дослідити політико-правові відносини як предмет регулювання конституційного права України, необхідно вирішити наступні конкретні завдання: а) надати визначення поняття «політико-правовий інститут» та «політико-правові відносини»; б) проаналізувати специфіку конституційного регулювання політико-правових відносин; в) охарактеризувати роль конституційного права в процесі розвитку політико-правових відносин та політико-правових інститутів сучасної України.

В західній науці конституційного права звернення до аналізу політичних або політико-правових інститутів вже тривалий час не є певною теоретичною новелою. В цьому плані доволі показовою може виступити позиція французького дослідника Ж.-П. Жаккє, який взагалі вважає, що основним предметом конституційного права є ніщо інше як «юридичне обрамлення» політичних відносин, основний зміст яких складає влада. Тобто в сучасних умовах, на думку цього дослідника, конституції (конституційне право) об’єктивно управляють політичними відносинами, які спрямовані на отримання влади та її реалізацію, а конституційне право встановлює правила переважної частини політичних дій (jeu politique), які реалізуються чи то в межах держави, чи громадянського суспільства.

Загалом, застосування понять «політико-правові відносини» та «політико-правовий інститут» є відносно новим явищем у вітчизняній юридичній науці. Традиційно, в межах державознавчих досліджень практично завжди застосовувалась модель відокремленого аналізу «правових» і «політичних» відносин та інститутів. Відповідно до чого правові відносини й інститути потрапляли до сфери компетенції юридичної науки (чи точніше – окремих галузей юридичної науки як то: конституційне, адміністративне, цивільне, кримінальне тощо право), а політичні – до сфери політологічних розвідок і студій. Однак, останнім часом, разом із дедалі більшим поширенням таких напрямів досліджень як «правова політологія» та «правові проблеми політичних інститутів і процесів», почали активно застосовуватись такі поняття як «політико-правові дослідження», «політико-правові відносини» і «політико-правові інститути». Яскравим виразником цієї тенденції виступає, на нашу думку, колективна монографія «Політико-правові інститути сучасності: Структура, функції, ефективність», яка була видана у 2005 році за редакцією М. Панова та Л. Герасіної.

Значною мірою, спираючись на класичний юридичний інституціоналізм М. Оріу, цими авторами була запропонована наступна дефініція політико-правового інституту державності: «це один із видів соціальних інститутів», який є «виокремленою організаційно-функціональною структурою в системі державного регулювання, яка діє на підставах легальності та публічності, за участю спеціальних професійних груп державних службовців». Спираючись на нього, можна висновувати, що політико-правовий інститут – це «відносно виокремлені організаційно-функціональні структури держави і стабільні форми публічної політики, що виконують власні специфічні функції в цілісній системі державно-політичного регулювання суспільних відносин засобами правового і політичного впливу». Таким чином, структурно політико-правовий інститут державності в своїй цілісності формується з окремих політико-правових інститутів, до яких відносяться в першу чергу інститути державної влади (інститут глави держави, інститут парламенту, інститут уряду тощо) та різноманітні інститути представництва політичних інтересів, які властиві сучасним демократичним державам. Сам факт інституційного виокремлення зазначених організаційно-функціональних структур передбачає обов’язкову наявність ряду правових норм, які визначають основи їх існування та функціонування (ця необхідність є особливо відчутною у випадку складних систем організації влади, які притаманні сучасних державам і сучасним суспільним відносинам). Однак, зважаючи на виняткову значущість переважної більшості політико-правових відносин та інститутів, цим правовим нормам властиві певні специфічні ознаки. Проаналізуємо їх більш докладно.

Насамперед ці правові норми повинні мати найвищий рівень легітимації. Справді, організація державної влади та функціонування інститутів представництва мають загальносуспільне значення, оскільки сучасна демократична держава функціонує не заради самої себе, а заради суспільства в цілому. У зв’язку з чим, як відмічає О. Скрипнюк, сучасна демократична держава може бути охарактеризована як засіб, що дозволяє організовувати й реалізовувати процес забезпечення найрізноманітніших суспільних інтересів (ці інтереси первинно генеруються й артикулюються на рівні громадянського суспільства), починаючи від питань суспільної безпеки, і закінчуючи формуванням складних механізмів гарантування свободи й добробуту громадян. Тому організація ключових для держави політико-правових інститутів має виняткове суспільне значення. Більше того, не буде помилковим твердити, що саме від якості нормативного забезпечення й регулювання цих інститутів залежить і те, яка саме модель взаємодії держава і суспільства діятиме в країні, наскільки ефективно реалізовуватимуться права громадян.

Одним з основних засобів легітимації правових норм, які визначають порядок організації і функціонування, цілі та принципи основних політико-правових інститутів є конституції, які прийнято визначати не лише Основним Законом держави, але й найвищим актом в системі законодавства, який закладає основи суспільного і державного ладу. Як пише В. Погорілко, конституція – це «Основний Закон держави і суспільства, який має найвищу юридичну силу, регулює найважливіші суспільні відносини, має особливий порядок прийняття, внесення до неї змін і її охорони». Більше того, наразі в науці конституційного права широко застосовується й таке поняття як «конституційний лад», яке дозволяє об’єднати в собі як державний, так і суспільний лад і визначити механізми взаємодії держави і суспільства. В цьому сенсі, встановлений конституцією, як специфічною «державно-правовою моделлю суспільства», конституційний лад виступає загальною основою, що регулює найважливіші суспільні відносини, а також визначає порядок і способи формування державної влади, її органів, їх основні цілі, завдання та повноваження. Подібне значення процедури легітимації конституційно-правових норм, які покликані регулювати організацію і функціонування політико-правових відносин пояснюється тим, що джерелом державної влади та її основою визнається саме народ чи суспільство. Тобто за умов, коли найвищою інстанцією та основним джерелом влади є народ, а не держава, саме він має виступати головним суб’єктом легітимації тих правових норм, які регулюють найважливіші економічні, політичні, соціальні, культурні, екологічні тощо відносини.

Водночас, зважаючи на те, що й сама держава може бути розглянута як специфічний складний політико-правовий інститут (і одночасно як складна мережа політико-правових відносин), який виконує передбачені конституційними нормами функції регулювання суспільних відносин засобами правового й політичного впливу, то стає зрозумілим, що вона не може бути джерелом легітимності самої себе. В результаті чого виникає феномен конституціоналізму (це явище може бути окреслено як «особлива система конституційно-правових відносин, які опосередковують у загальному вигляді повновладдя народу і його суверенітет»), коли і над державою, і над суспільством височіє право, яке не зважаючи на свій генетичний зв’язок з суспільством, а також на свою зв’язаність з державою, тим не менш, може регулювати державні, суспільні і державно-суспільні відносини. Свого часу на цю роль права і конституцій звертала увагу І. Словська, яка зазначала, що саме завдяки універсальності та загальній значущості закріплених в ній принципів і цінностей, конституція постає як найвищий правовий акт, нормам якого рівною мірою слідують як держава (в особі її органів і посадових осіб), так і суспільство.

Причому, будь-яка спроба держави привласнити собі право на власний розсуд слідувати або не слідувати нормам конституції, змінювати її або вносити корективи у визначені в ній основи конституційного ладу розцінюється як один з проявів узурпації влади. В цьому плані варто згадати Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 60 народних депутатів України про офіційне тлумачення положень частини першої статті 103 Конституції України в контексті положень її статей 5, 156 та за конституційним зверненням громадян Галайчука В. С., Подгорної В. В., Кислої Т. В. про офіційне тлумачення положень частин другої, третьої, четвертої статті 5 Конституції України (справа про здійснення влади народом) від 5 жовтня 2005 року, в мотивувальній частині якого прямо вказувалось, що Конституція України забороняє узурпацію належного виключно народові права визначати і змінювати конституційний лад в Україні державою, її органами або посадовими особами. Тобто узурпація влади, з позицій Конституційного Суду України означає, зокрема, привласнення державою (її органами або/та посадовими особами) права, яке передусім належить народові, вносити зміни до Конституції України у спосіб, який порушує порядок, визначений розділом XIII чинного Основного Закону України, в тому числі усунення народу від реалізації його права визначати і змінювати конституційний лад в Україні. Тому, як зазначалось у Рішенні Конституційного Суду України, будь-які дії держави, її органів або посадових осіб, що призводять до узурпації права визначати і змінювати конституційний лад в Україні, яке належить виключно народові, є неконституційними і незаконними.

Наступною властивістю правових норм, які регулюють порядок функціонування політико-правових інститутів є їх верховенство. Особливо ця теза стосується інститутів державної влади. Справді, якщо організація і функціонування цих інститутів є предметом правового регулювання, то вони не можуть свавільно (на власний розсуд) встановлювати або змінювати правила цього регулювання. Тобто те право (правові норми), яке визначає порядок організації і функціонування інститутів державної влади (які за своєю суттю, як було продемонстровано вище, завжди мають політико-правовий характер) повинно бути вищим і по відношенню до самих цих інститутів, і стосовно тих нормативних актів, які можуть ними видаватись. Свого часу на цей важливий момент звертав увагу В. Четвернін, який наголошував, що в умовах формування демократичної конституційної держави держава слідкує не лише за тим, щоби всі інші суб’єкти правовідносин не порушували встановлені конституцією і законом норми, але й сама ця держава неухильно виконує всі конституційні приписи, виказує повагу до Основного Закону і діє виключно на його підставі та на виконання його норм і принципів. Не менш цікаву позицію щодо цього питання займає й такий вітчизняний дослідник як С. Шевчук. Зокрема, він зазначає, що як організація державної влади, так і державна політика (безвідносно до того, в якій саме сфері вона реалізується), якщо вони не породжені сваволею можновладців, повинні базуватись на вищому по відношенню до них праві, оскільки якщо цього не буде, то сама ідея правового регулювання організації і здійснення державної влади втрачає свій сенс. Саме тому виникає такий феномен як конституційно-правове регулювання, коли будь-які практичні дії в частині здійснення державної політики ґрунтуються на конституції і відповідають їй. З цією ж позицією солідаризується О. Скрипнюк. Аналізуючи процес реалізації державної політики та функціонування конкретних політико-правових інститутів, що пов’язані з безпосереднім здійсненням державної влади, цей автор вказує, що у цьому випадку слід брати до уваги не лише критерії ефективності, а в першу чергу те, наскільки їх дії узгоджуються з Конституцією як Основним Законом держави і суспільства, наскільки вони сприяють втіленню її норм, або ж навпаки – перешкоджають цьому.

Запорукою зазначеної специфічної «верховності» права, що регулює організацію і функціонування політико-правових інститутів й задає загальні параметри розвиткові політико-правових відносин, є його конституційний характер, оскільки саме конституціям належать такі властивості як верховенство в системі нормативно-правових актів та прямий і загальнообов’язковий характер дії їх норм. Нагадаємо, що обидва ці принцип чітко відображені в статті 8 Конституції України, де вказується: «Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії». Про ці властивості конституційно-правового регулювання пише і М. Козюбра, який виділяє такі його вихідні ознаки як: а) первинність конституційного регулювання; б) універсальність конституційних норм, та універсальний характер їх юридичної сили; в) пряма дія конституційних норм і можливість їх безпосереднього застосування.

Ще однією характерною властивістю правових норм (крім їх легітимності і верховенства), які виконують функцію регулювання організації і функціонування політико-правових відносин є їх відповідність об’єктивно сформованим в суспільстві відносинам. Зазначене положення видається особливо важливим з огляду на те, що до сьогоднішнього дня в науці конституційного права можна зустріти тенденції до надмірного наголосу на формальних властивостях конституційного регулювання, коли незаперечна перевага надається саме формальній, а не реальній конституції. Причому, остання визначається як звичайний наслідок існування формальної конституції, як її своєрідний «зліпок» чи «відбиток», який утворюється на рівні суспільства в процесі розвитку суспільних відносин. Одним з перших вітчизняних дослідників, хто звернув увагу на хиткість і хибність подібного способу тлумачення конституційного регулювання, був перший Голова Конституційного Суду України Л. Юзьков. Зокрема, він аргументовано доводив, що формальна та реальна конституція знаходяться в специфічному взаємозв’язку, а отже формальна конституція не встановлює реальну конституцію. Навпаки, формальна конституція повинна відповідати тим об’єктивним відносинам, які сформувались в суспільстві, встановлювати та забезпечувати функціонування саме тих політико-правових інститутів, розвиток тих політико-правових відносин, які є характерними для цього суспільства, відображають властивості його правової і політичної культури. З огляду на це слід зазначити, що конституційно-правове регулювання організації і функціонування політико-правових відносин (зважаючи на доволі високу варіативність в організації самих цих відносин та інститутів) повинно відповідати тим суспільним відносинам, які об’єктивно існують. В цьому сенсі, саме суспільство суттєво впливає на те, яким саме політико-правовим відносинам та інститутам і в якому вигляді надається перевага. Адже для різних правових і політичних традицій можуть підходити різні форми правління, різні територіальні устрої, різні способи формування вищих представницьких органів державної влади, відмінні виборчі системи тощо.

Отже, як бачимо, вже на рівні визначення змісту поняття політико-правових відносин і політико-правового інституту можна вказати на їх зв’язок із процедурою не просто правового, а саме конституційно-правового регулювання, оскільки ті норми права, які визначають та забезпечують організацію і функціонування основних політико-правових інститутів, сприяють розвиткові політико-правових відносин, повинні мати такі ознаки як верховенство, легітимність та відповідність реально існуючим в суспільстві відносинам. Ці ознаки є характерними саме для конституційних норм (адже сучасна конституція – це найвищий закон, норми якого мають універсальне значення, є нормами прямої дії і регулюють найважливіші суспільні відносини).

Утім, ставлячи питання не просто про зв’язок між політико-правовими відносинами й інститутами та процесом конституційного регулювання, а про політико-правові відносини як предмет конституційного регулювання, слід наголосити на необхідності теоретичної ревізії усталених за радянських часів в науці конституційного (державного) права положень, які редукують коло політико-правових інститутів виключно до інститутів державної влади, а політико-правові відносини – виключно до відносин між органами державної влади. Тобто, вживаючи поняття «політико-правові інститути», ми маємо на увазі не лише специфічні державно-політичні установи з організованою структурою, централізованим управлінням і виконавчим апаратом, але й ті організаційно-функціональні структури, які впливають на порядок формування і реалізації державної влади. В цьому контексті, наголос робиться на тому, що політичний процес – це не тільки вплив з боку держави на суспільство (коли здійснюється процес державного управління, чи в більш широкому значенні – процес загального регулювання розвитком суспільних відносин), але й зворотній вплив, коли через властиві демократії політико-правові інститути (інститут виборів, інститут референдуму, інститут звернення громадян, інститут прав людини, інститут місцевого самоврядування) громадяни можуть впливати на дії держави або ж вирішувати питання шляхом політичної самоорганізації на місцевому рівні. Більше того, досліджуючи ефективність конституційно-правового регулювання організації і функціонування політико-правових інститутів, можна зробити висновок про те, що воно вимірюється не лише тим наскільки повно і чітко визначено в Конституції засади організації основних гілок державної влади та їх органів, їх повноваження та можливості правомірного взаємовпливу, але й тим, наскільки забезпеченими на рівні Конституції є численні інститути представництва і політичної участі. Подібне «розширене» тлумачення політико-правових інститутів дозволяє рішуче відійти від традиційної парадигми тлумачення конституційного права виключно як «державного права»і представити його не лише як право держави і для держави, але й як право громадянського суспільства, яке гарантує й забезпечує його існування, ефективно регулює найважливіші суспільні відносини. Водночас, виокремлення політико-правових відносин як одного з основних предметів конституційного регулювання дозволяє значно краще зрозуміти специфіку взаємодії права і політики в сучасних умовах, коли не політика визначає право, а навпаки – право є головним гарантом і запорукою демократизму політики, політичних відносин і політичних процесів.

Також, на нашу думку, проведене дослідження дозволяє зробити ще один важливий висновок, який стосується визначення ролі конституційного права в загальному процесі правового регулювання. Справді, не зважаючи на характерне для багатьох сучасних юристів визнання провідної ролі конституційного права (подібне ставлення до цієї галузі права спостерігається навіть у працях тих фахівців, які спеціалізуються в інших галузях права), досі можна засвідчити сприйняття конституційного права як «загального права», яке отримує своє життя виключно завдяки системі законодавства, що регулює відповідні галузі правових відносин. Не ставлячи під сумнів загальний чи універсальний характер конституційного регулювання, вважаємо за потрібне відмітити, що воно діє не лише на рівні інститутів державної влади, але й на рівні тих інститутів, які є максимально наближеними до кожного конкретного громадянина і пов’язані з забезпеченням політичної участі, а також із реалізацією прав і свобод людини і громадянина.

Хоча, дослідивши роль конституційного права в регулюванні організації і функціонування політико-правових відносин, маємо визнати, що докладний аналіз цієї проблематики багато в чому досі залишається предметом подальших розвідок в науці конституційного права. Зазначена тематика виявляє свою перспективність з огляду на те, що сьогодні ми як ніколи раніше постали перед необхідністю усвідомлення тієї ключової ролі, яку Конституція відіграє не лише по відношенню до розвитку правової, але й політичної системи. Тому не тільки право і законодавство повинні розвиватись на основі Конституції, але й політика в цілому та політичний процес мають бути предметом цілісного й ефективного конституційного регулювання. Саме це дозволятиме в майбутньому уникати політичні кризи й сподіватись на прискорення процесів формування України як сучасної демократичної і правової держави.

Література:

1. Лепешкин А. И. Курс советского государственного права. – М., 1961, – Т. 1. – С. 18-19.
2. Погорілко В. Ф., Федоренко В. Л. Конституційне право України. Академічний курс. – К., 2006. – С. 29.
3. Фрицький  О. Ф. Конституційне право України. – К., 2002. – С. 16.
4. Жакке Ж.-П. Конституционное право и политические институты. – М., 2002. – С. 30.
5. Політико-правові інститути сучасності: Структура, функції, ефективність / Заряд. М. І. Панова, Л. М. Герасіної. – К.: Концерн «Видавничий Дім «Ін Юре», 2005. – С. 11.
6. Там само. – С. 16.
7. Держава і громадянське суспільство в Україні: проблеми взаємодії / За ред. І. О. Кресіної. – К., 2007. – С. 13-15.
8. Погорілко В. Ф. Конституція України: проблеми теорії і практики // Правова держава: Щорічник наукових праць Ін-ту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України. – 2001. – Вип. 12. – С. 141.
9. Граф И. В,, Жаромских Д. Г. Конституционное право зарубежных стран. – Тюмень, 2000. – С. 34.
10. Тодика Ю. М. Конституція України – Основний закон держави і суспільства. – Харков, 2001. – С. 104.
11. Мелащенко В. Ф. Основи конституційного права України: Курс лекцій. – К., 1995. – С. 192.
12. Словська І. Є. Поняття конституціоналізму // Держава і право. Збірник наукових праць. – К., 2002. – Вип. 18. – С. 151.
13. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 60 народних депутатів України про офіційне тлумачення положень частини першої статті 103 Конституції України в контексті положень її статей 5, 156 та за конституційним зверненням громадян Галайчука В. С., Подгорної В. В., Кислої Т. В. про офіційне тлумачення положень частин другої, третьої, четвертої статті 5 Конституції України (справа про здійснення влади народом) від 5.10.2005 р. // Офіційний вісник України. – 2005. – №41. – Ст. 2605.
14. Четвернин В. А. Демократическое конституционное государство: введение в теорию. – М., 1993. – С. 10.
15. Шевчук С. Основи конституційної юриспруденції. – К., 2001. – С. 134.
16. Скрипнюк О. В. Сучасна державна політика України: основні концептуальні підходи до визначення змісту поняття // Вісник Академії правових наук України. – 2004. – №4(39). – С. 4-6.
17. Козюбра М. І. Теоретичні проблеми реалізації нової Конституції // Українське право. – 1996. – №3. – С. 6.
18. Тихонова Є., Юзьков Л. Конституція юридична і фактична // Право України. – 1992. – №1. – С. 9-10.