Феномен біцефалізму виконавчої влади в процесі конституційного розвитку України

Суддя Київського апеляційного адміністративного суду,
професор кафедри Університетської, професійної освіти і права Університету менеджменту освіти Національної академії педагогічних наук України, член науково – консультативної ради при Вищому адміністративному суді України, викладач Національної школи суддів України, доктор юридичних наук

Бабенко Костянтин Анатолійович

Одним з ключових аспектів конституційного розвитку України за роки її незалежності стали процеси, які відбувались в системі державної влади і стосувались не лише визначення сфери конституційних повноважень тих чи інших органів державної влади, але й специфіки їхньої взаємодії. В цьому контексті, на наше переконання, процес конституційно-правового розвитку охоплює не лише період від прийняття Конституції України 1996 року і до подій пов’язаних із внесенням змін до Конституції України у 2004 році (ми маємо на увазі Закон України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року), але й більш ранній період (1991 – 1996 р.р.), в ході якого відбувався активний конституційний пошук найбільш оптимальної моделі, яка б визначила загальну конструкцію державної влади в Україні.

Актуальність звернення до окремих аспектів процесу конституційного розвитку України видається особливо актуальним з огляду на те, що сьогодні цей процес досі триває. Це пояснюється не лише загальними причинами, які пов’язані з тим об’єктивним впливом, який мають суспільство і право на розвиток будь-якої конституції, але й необхідністю формування насправді ефективної системи державної влади, яка б була здатна виконувати свої конституційні завдання, сприяти забезпеченню прав і свобод як суспільства в цілому, так і кожної окремої людини. Водночас, кажучи про ситуацію яка склалась в системі державної влади України, слід визнати, що до сьогоднішнього дня вона зазнає на собі негативного впливу тих чинників, які сформувались ще наприкінці 90-х років ХХ століття. Одним з таких факторів, на нашу думку, виступає феномен біцефалізму у виконавчі владі, який потребує на свого ретельного наукового конституційно-правового осмислення і розв’язання. Для науки конституційного права цей феномен є відомим і вже ставав предметом уваги цілого ряду фахівців. Однак, як зауважував російський дослідник А. Мішин, у кожному конкретному випадку, ми повинні чітко усвідомлювати, якими саме конституційними причинами викликана поява цього феномену, і які наслідки для системи державної влади він в собі несе.

Наголошуючи на актуальності дослідження феномену біцефалізму виконавчої влади в процесі конституційного розвитку України, слід вказати, що ця проблема в сучасній Україні так і не знайшла свого остаточного розв’язання, адже ми досі спостерігаємо відсутність належного конституційного збалансування в системі функціонування як самої виконавчої влади, так і її взаємодії з законодавчою владою та Президентом України. Отже аналіз цієї проблематики з точки зору науки конституційного права має й свою практичну складову, яка пов’язана з розробкою наукових рекомендацій щодо вдосконалення конституційного регулювання статусу та відносин між вищими органами державної влади.

Таким чином, ставлячи на меті дослідити феномен біцефалізму виконавчої влади в процесі конституційного розвитку України, ми повинні послідовно вирішити наступні завдання: а) дослідити зміст поняття біцефалізму в функціонуванні виконавчої влади, б) проаналізувати специфіку впливу сформованої в Україні моделі на взаємовідносини виконавчої і законодавчої гілок державної влади, в) окреслити специфіку сучасного стану виконавчої влади після прийняття змін до Конституції України в контексті усунення феномену біцефалізму.

Загалом, біцефалізм в функціонуванні виконавчої влади пов’язується переважною кількістю сучасних конституціоналістів та фахівців в галузі адміністративного права з формуванням специфічних відносин в системі «глава держави – уряд», коли будучи не віднесеним до системи виконавчої влади, глава держави тим не менш має достатньо широкі повноваження для того, щоби впливати на дії як уряду, так і всієї виконавчої вертикалі влади. Сама модель розмежування інституту глави держави з виконавчою владою, як зазначають автори монографії «Сучасна трансформація і державне управління в Україні» є цілком нормальним для сучасної зарубіжної конституційної практики явищем і зафіксована в конституціях багатьох демократичних держав. Однак проблема у взаємодії в системі «глава держави – виконавча влада» виникає не за тієї причини, що ці дві влади розмежовані, а за тієї, що їх повноваження далеко не завжди чітко регламентуються на рівні конституційного законодавства. Як приклад достатньо згадати бодай ситуацію, що тривалий час існувала в Україні, коли прямо передбачений Конституцією України закон «Про Кабінет Міністрів України» не приймався протягом десяти років після прийняття Конституції. Тому, вживаючи поняття «біцефалізм» виконавчої влади в сучасному конституційному праві мається на увазі: а) система функціонування виконавчої влади, коли на її дії має сильний вплив інший орган державної влади, структурно до неї не віднесений; б) негативний феномен такого конституційного збалансування повноважень в системі державної влади, коли відповідальність за дії в сфері виконавчої влади не рівною мірою розподіляється між тими суб’єктами, які здійснюють вплив на прийняття тих чи інших рішень.

Саме в другому з наведених значень ми застосовуватимемо поняття «біцефалізму». Вживаючи його, ми матимемо на увазі специфічне конституційно-правове явище, яке характеризується невідповідністю функціональної та організаційної структур системи виконавчої влади (коли з’являються такі органи державної влади, які є структурно не віднесеними до системи виконавчої влади, але за своїми функціями її доповнюють і функціонально входять до неї), що супроводжується нечіткістю законодавчого регулювання відносин між органами виконавчої влади (насамперед урядом) й інститутом глави держави, а також безвідповідальністю глави держави за ті дії в сфері виконавчої влади (в ході формування та функціонування уряду), на які він має безпосередній вплив.

Серед вітчизняних конституціоналістів, які безпосередньо займались цим питанням, слід згадати насамперед ім’я В. Погорілка. На його думку, проблема конституювання декількох центрів впливу на процес формування і функціонування виконавчої влади (тобто феномен біцефалізму) виникає через нечіткість конституційного визначення форми державного правління, коли порушується певна логіка зв’язку, яка властива відносинам різних органів державної влади в умовах різних типів форм державного управління. Особливо рельєфно ця проблема спостерігається в умовах змішаних республік, коли ми не можемо чітко вказати, в який саме спосіб та хто формує уряд, хто має вирішальні важелі конституційного впливу на нього. Так, характеризуючи специфіку формування виконавчої влади, як вона встановлювалась Конституцією України 1996 року, В. Погорілко зазначав, що хоча український парламент й не можна було вважати повністю усуненим від процесу формування виконавчої влади (адже відповідно до Конституції України 1996 року, Верховна Рада України вирішувала питання про надання згоди на призначення президентом прем’єр-міністра, могла прийняти резолюцію недовіри уряду, яка мала своїм наслідком його відставку, розглядала й приймала рішення щодо схвалення програми діяльності уряду тощо), але все ж таки його можливості в цьому плані були суттєво обмеженими. До цього ж висновку приходив і такий відомий вітчизняний фахівець в галузі парламентського права як В. Опришко, який аналізуючи повноваження українського парламенту в частині формування уряду вказував на відносно низьку питому вагу парламенту в цьому процесі, що на його думку, не сприяло ані розвиткові парламентаризму в Україні, ані стабілізації відносин між парламентом, урядом і президентом.

Про негативний вплив фактору існування «подвійного центру» на взаємовідносини виконавчої і законодавчої гілок державної влади вказують Є. Ольховський та Б. Ольховський. Аналізуючи специфіку взаємодії цих гілок державної влади до конституційної реформи 2004 року згадані автори пишуть, що важливим чинником, який значно ускладнював цю взаємодію була можливість Президента (який формально не був главою виконавчої влади) втручатися в ці взаємовідносини.

Доволі цікаве пояснення феноменам неузгодженості різних конституційних норм, наслідком чого став фактичний біцефалізм виконавчої влади, надає визнаний фахівець в галузі конституційного права, суддя Конституційного Суду України у відставці П. Євграфов. Він зазначає, що Конституція 1996 року хоча й закріпила президентсько-парламентську форму правління, але насправді «Україна стала президентською республікою в некласичному (нетиповому) виді – фактично Президент залишався главою не лише держави, а й виконавчої влади, йому було надано право достроково припиняти повноваження парламенту, в останнього були відсутні повноваження впливати на процес формування уряду за винятком надання згоди на призначення Прем’єр-міністра та порушувати питання про недовіру Кабінету Мінсітрів… суспільство, таким чином, отримало змішану форму правління в не найкращому її виді».

По суті, подібний біцефалізм виконавчої влади (коли поряд з урядом як вищим органом виконавчої гілки влади існує ще й інститут президента, який формально не включений до неї, але має вагомі важелі впливу на всі її дії) зумовлював складність у взаємовідносинах між законодавчою і виконавчою владою, оскільки більшість тих змін у діяльності уряду, які вимагав парламент, могли бути реалізованими лише через посередництво президента. По суті, саме це мав на увазі В. Мельниченко, коли визначав специфікою української конституційної моделі функціонування державної влади те, що в своїх основних рисах вона не була ані дуалістичною (змішаною), ані парламентською. В цьому плані, надзвичайно показовою є характеристика інституту президентства в Україні, яку надавав В. Авер’янов. Зокрема, він писав: «хоча Президент України і є носієм важливих повноважень виконавчої влади (тобто в певному розумінні є її суб’єктом), поте структурно він не входить до системи органів виконавчої влади і маючи юридичний титул «глави держави» не є «органом виконавчої влади». Утім, оскільки проблема трансформацій інституту президента не становить предмет здійснюваного нами дослідження, то ми в подальшому уникатимемо її аналізу.

Зараз же, достатньо вказати на те, що зіткнення поглядів щодо доцільності чи недоцільності офіційного конституційно-юридичного включення президента до структури виконавчої влади яскраво відбилась ще на перших етапах розробки проекту Конституції України у90-х роках минулого століття. Так, в багатьох альтернативних проектах конституції передбачалось, що президент мав бути одночасно і главою держави і главою виконавчої влади. До речі, в цьому контексті не можна не згадати й Конституційний договір між Президентом України та Верховною Радою України про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України від 8 червня 1995 року стаття 19 якого містила чітку норму: «Президент України є главою держави і главою державної виконавчої влади України. Президент України як глава держави представляє Україну як у внутрішньодержавних, так і у зовнішніх відносинах. Президент України як глава державної виконавчої влади здійснює цю владу через очолювані ним уряд – Кабінет Міністрів України – та систему центральних і місцевих органів державної виконавчої влади».

Також варто відмітити, що ідея усунення можливостей формування двох центрів прийняття рішень в сфері виконавчої влади усвідомлювалась вітчизняними фахівцями ще на самому початку новітнього етапу конституційного процесу в Україні. Зокрема, в концепції нової Конституції України, яка була схвалена Верховною Радою Української РСР ще 19 червня 1991 року передбачалось, що Президент є як главою держави, так і главою виконавчої влади в республіці. До того ж, перелік повноважень Президента структурно містився у розділі який мав назву «Органи виконавчої влади».  Зараз ми свідомо згадали цю концепцію, оскільки тоді її положення були підтримані не лише державними діячами та політиками, але й рядом таких вельми поважних науковців і юристів як: В. Тацій, М. Козюбра, Л. Юзьков, А. Мацюк, Ю. Шемшученко та ін. Дещо пізніше, в проекті Конституції України, винесеному Верховною Радою України на всенародне обговорення в редакції від 1 липня 1992 року, глава 20 «Виконавча влада» також розпочиналась з розділу, який був присвячений врегулюванню конституційно-правового статусу Президента. Причому, стаття 175 проекту практично дослівно відтворювала положення концепції 1991 року і містила в собі таку норму: «Главою держави і виконавчої влади є Президент України». В наступних проектах Конституції (починаючи від проекту Конституції в редакції від 27 травня 1993 року) посади глави держави та глави виконавчої влади було розведено. Однак попри це доволі чітко зберігалася ідея функціональної належності Президента до виконавчої влади. Показовою в цьому сенсі може виступити норма статті 144 (проект Конституції України від 27.05.1993 р.), яка передбачала, що «Президент України здійснює загальне керівництво Кабінетом Міністрів України  і спрямовує його виконавчу діяльність».

Зрештою, як відомо, Конституція України 1996 року (яка по суті базувалась на проекті Конституції України, який був схвалений Конституційною комісією України 23 листопада 1993 року) все ж таки запропонувала модель, яка передбачала, що Кабінет Міністрів України (як вищий орган у системі органів виконавчої влади) відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України. Загалом, подібна конституційна модель мала всі права на існування. До речі, у висновку Венеціанської комісії від 11 березня 1996 року щодо проекту Конституції не містилось жодних зауважень стосовно подібного способу визначення конституційно-правового статусу уряду. Більше того, як засвідчує аналіз окремих коментарів представників Венеціанської комісії, статус Президента сприймався ними як такий, що мав функціонально належати до сфери виконавчої влади. Зокрема, в загальних коментарях до розділу присвяченому уряду та іншим органам виконавчої влади вказувалось, що формування уряду має відбуватись в такий спосіб, щоби він був здатний найбільш ефективно й компетентно втілювати політичну програму Президента. Тому значна частина зауважень стосувалась саме доцільності спрощення процедурних можливостей для Президента формувати персональний склад уряду.

Однак, як продемонстрував політико-правовий розвиток України у другій половині 90-х років минулого століття, а також на початку нинішнього століття, запропонована Конституцією України 1996 року модель функціонування виконавчої влади, на яку мали безпосередній вплив як уряд на чолі з прем’єр-міністром, так і президент, виявила свої серйозні вади. На нашу думку, зазначені проблеми можуть бути класифіковані в дві основні групи. З одного боку – це проблеми, пов’язані з ефективністю функціонування самої виконавчої влади та її стабільністю. З іншого боку – це проблеми, які стосуються більш широкого контексту і пов’язані із взаємодією виконавчої влади, законодавчої влади і президента. Перша група проблем вже набула свого детального аналізу в цілому ряді фундаментальних досліджень, які були присвячені виконавчій владі. Це насамперед фахові розробки таких авторів як А. Авер’янов, О. Андрійко, Н. Нижник, І. Голосніченко, О. Валевський та ін., а також численні індивідуальні й колективні монографії присвячені цій тематиці. Тому наразі ми пропонуємо звернутися до іншої групи проблем. До того ж саме вони, на нашу думку, викликають особливе занепокоєння у зв’язку з ситуацією, що склалася в Україні після прийняття змін до Конституції України і Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 21 грудня 2006 року.

Останнім часом доволі часто можна зустріти тезу, що в Україні здійснено перехід від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської форми правління. На перший погляд це дозволяє до певної міри охарактеризувати ті зміни, які відбулися внаслідок прийняття змін до Конституції України. Але при цьому саме питання про усунення феномену подвійного центру в діяльності виконавчої влади все ж таки залишається. Справді, зміна способу формування уряду призвела до того, що нині уряд формується на основі утвореної в парламенті коаліції партій та блоків, що пройшли до парламенту і утворили у ньому депутатські фракції. Це дозволяє значно чіткіше встановити не лише зв’язок між діяльністю уряду і парламентом (адже раніше парламент дійсно був серйозно обмеженим у своїх можливостях впливати на дії уряду і не мав жодних обов’язків співпрацювати з урядом в частині прийняття необхідних для реалізації програми діяльності уряду законів), але й визначити безпосередню відповідальність парламентської коаліції за стан справ у сфері виконавчої влади, за те, наскільки ефективно законодавці підтримували сформований ними уряд через прийняття необхідних законів.

Але сама процедура формування уряду, на наше переконання, досі не може вважатися такою, що повною мірою гарантує єдність і стабільність його діяльності. Справа в тому, що відповідно до статті 114 чинної нині Конституції України Міністр оборони України, Міністр закордонних справ України призначаються Верховною Радою України за поданням Президента України, тоді як інші члени Кабінету Міністрів України призначаються Верховною Радою України за поданням Прем’єр-міністра України. Фактично вже у 2006 році після формування парламентської коаліції зазначена конституційна модель виявила свої перші вади, оскільки сталося так, що міністри, які обійняли ці посади діяли не стільки як представники уряду, скільки як представники президента, що спричинило виникнення конфліктів між ними та іншими членами уряду. Разом з тим, запропонована чинною Конституцією модель формування уряду так і не дає відповіді на питання, що робити у тих випадках, якщо Президент за тих чи інших причин не вносить до парламенту кандидатури на призначення на ці дві міністерські посади, або ж якщо парламент відхиляє всі запропоновані президентом кандидатури.

До певної міри спробою відповіді на ці складні запитання, які в реальності стосуються забезпечення нормального режиму функціонування уряду й очолюваної ним системи виконавчої влади стало прийняття Закону України «Про Кабінет Міністрів України». Нагадаємо, що стаття 9 встановлювала такий порядок призначення на посади міністрів у разі невнесення їх кандидатур Президентом: а) у разі невнесення Президентом України до Верховної Ради України кандидатур на посади Міністра оборони України чи Міністра закордонних справ України у строк, визначений частиною першою цієї статті, подання про призначення на відповідні посади вносить до Верховної Ради України коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України; б) рішення коаліції про внесення до Верховної Ради України подання про призначення Міністра оборони України та Міністра закордонних справ України приймається на загальних зборах коаліції та підписується керівниками депутатських фракцій, що входять до складу коаліції; в) подання про призначення Міністра оборони України та Міністра закордонних справ України підписуються керівниками депутатських фракцій, що входять до складу коаліції, та оголошуються на пленарному засіданні особою, уповноваженою рішенням коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України.

Зараз ми не беремося оцінювати конституційність цих норм закону, але цілком очевидно, що логіка законодавця з прийняттям цього закону є зрозумілою, оскільки прогалини, які об’єктивно існують в Конституції повинні бути заповнені в чинному законодавстві. Більше того, законодавець повинен враховувати всі можливі ситуації (в тому числі й ту, коли президент і уряд представляють різні політичні сили) й надати чіткий і зрозумілий алгоритм вирішення тих проблем, які можуть виникати в процесі формування уряду. На жаль, сьогодні ми спостерігаємо граничну заполітизованість питання про розподіл повноважень між урядом і парламентом, з одного боку, і президентом – з іншого. Однак затягування з вирішенням цих проблем, спроби перевести їх з площини конституційного права в площину політичної доцільності, можуть призвести лише до того, що феномен біцефалізму виконавчої влади буде відроджено в Україні в ще більш спотвореній і небезпечній для майбутнього конституційного розвитку країни формі.

Таким чином, узагальнюючи результати проведеного дослідження, можемо сформулювати наступні висновки:
1. Феномен біцефалізму в функціонуванні виконавчої влади являє собою таку специфічну властивість її конституційної структури, коли на її формування та прийняття важливих виконавчих рішень мають вплив органи, що структурно до неї не належать. В конституційному розвиткові України таким органом, який являв собою один з центрів виконавчої влади був Президент України, який функціонально відносився до виконавчої влади, але формально і структурно не належав до неї. Негативними наслідками подібного конституційно-правового біцефалізму стали нестабільність урядової діяльності, слабкість інституційно-правових зв’язків по лінії «уряд – парламент», розмитість та нечіткість конституційної відповідальності в сфері виконавчої влади.

2. Запровадження моделі «подвійного центру» в функціонування виконавчої влади в Україні в процесі роботи над проектами і прийняттям Конституції України 1996 року стало результатом не так науково обґрунтованого правового рішення як політичного компромісу, який залишив відкритими цілий ряд складних суто конституційних проблем у врегулюванні взаємовідносин між Президентом України, Верховною Радою України та Кабінетом Міністрів України. Тому одним із стимулів конституційної реформи 2004 року стало прагнення усунути зазначену ваду в функціонуванні виконавчої влади. Хоча остаточно ця проблема так і не була розв’язана, що спричинило подальше прийняття Закону України «Про Кабінет Міністрів України».

3. На сьогоднішній день важливим завданням є узгодження положень Закону України «Про Кабінет Міністрів України» з нормами чинної Конституції України. Правовим рішенням цієї проблеми може виступити рішення Конституційного Суду України з цього питання. Політичний спосіб розв’язання цього питання передбачає чи внесення парламентом змін до чинного закону (можливо – прийняття нового закону «Про Кабінет Міністрів України»), чи внесення чергових змін до Конституції України. Але у будь-якому разі, відтворення в сучасних умовах всього негативного конституційно-правового досвіду пов’язаного з запровадженням в Україні моделі «подвійного центру» в функціонуванні виконавчої влади видається вкрай небажаним кроком в процесі подальшого конституційного розвитку України.

Фактично, в цій статті нами було окреслено лише основні питання, які постають у зв’язку із збереженням в Україні (хоча й у дещо видозміненій формі) моделі «подвійного центру» у функціонуванні виконавчої влади. Але, на наше переконання, ці питання в жодному разі не повинні бути замулені в поточних політичних суперечках, оскільки насправді вони стосуються не стільки того, хто і скільки матиме владних повноважень, а того, якою буде загальна конституційна конструкція системи державної влади в Україні і наскільки ефективно функціонуватиме така її гілка як виконавча влада. Тому окреслена нами тема є перспективним напрямом досліджень не лише в суто теоретичному, але й в практичному сенсі.

Література:

1. «Про внесення змін до Конституції України»: Закон України від 8.12.2004 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2005. – № 2. – Ст. 44.
2. Цвєтков В. В., Кресіна І. О., Коваленко А. А. Суспільна трансформація і державне управління в Україні: політико-правові детермінанти. – К., 2003. – С.382.
3. Конституційне право України / За ред. В. Ф. Погорілка. – К., 2002. – С.426.
4. Коментар до Конституції України / Ред. В. Ф. Опришко. – К., 1998. – С.204-205.
5. Ольховський Є., Ольховський Б. Проблеми взаємовідносин гілок влади в сучасних умовах // Вісник Академії правових наук України. – 2007. – №1(48). – С.88.
6. Євграфов П. Б. Конституція України: коментар змін (2004 – 2007). Теоретичні та практичні аспекти. – К., 2007. – С.53.
7. Мельниченко В. До ефективного і стабільного управління – через співпрацю парламенту й уряду // Вибори – шлях до демократичного суспільства / За заг. ред. В. М. Князєва. – К., 2002. – С.72.
8. Авер’янов В. Б. Правовий статус Кабінету Міністрів України: конституційні засади. // Правова держава: Збірник наукових праць Ін-ту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України. – К., 1997. – Вип.8. – С.30.
9. Правова основа нової політичної системи України. – К., 1996. – С.29- 33.
10. Конституція незалежної України: У 3-х кн. / Під заг. ред. С. Головатого. – К., 1995. – Кн.1. – С.331.
11. Авер’янов В. Б. Методологічні засади реформування українського адміністративного права // Правова держава: Щорічник наукових праць Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2001. – Вип.12. – С.292-300; Авер’янов В. Б. Виконавча влада в Україні та її правове регулювання // Вісник Академії правових наук України. – 2003. – №2(33) – №3(34). – С.238-253; Авер’янов В. Б. Правовий статус Кабінету Міністрів України: конституційні засади // Правова держава: Щорічник наукових праць Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України. – К., 1997. – Вип.8. – С.29-36; Андрійко О. Ф. Деякі проблеми адміністративної реформи в Україні // Правова держава: Щорічник наукових праць Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України. – К., 2002.  – Вип.13. – С.284-289; Валевський О. Політична реформа – шлях до створення правових засад підвищення ефективності діяльності уряду // Збірник наукових праць Національної академії державного управління при Президенті України. – К., 2004. – Вип.1. – С.364-375; Голосніченко І., Стахурський М. Адміністративна реформа у контексті передбачуваного внесення змін до Конституції України // Право України. – 2004. – №11. – С.7-10; Нижник Н. Р. Верховна Рада і Кабінет Міністрів: правила симетрії // Віче. – 2002. – №4 (121). – С.3-6.
12. «Про Кабінет Міністрів України»: Закон України від 21.12.2006 р. // Офіційний вісник України. – 2007. – №6. – Ст.207