Конституційне закріплення принципу поділу державної влади як фундамент формування системи політико-правової взаємодії органів державної влади

Суддя Київського апеляційного адміністративного суду,
професор кафедри Університетської, професійної освіти і права Університету менеджменту освіти Національної академії педагогічних наук України, член науково – консультативної ради при Вищому адміністративному суді України, викладач Національної школи суддів України, доктор юридичних наук

Бабенко Костянтин Анатолійович

Серед тих проблем, які сьогодні виходять на перший план в контексті становлення та розвитку вітчизняної науки конституційного права можна обґрунтовано виділити питання пов’язані з забезпеченням та реалізацією фундаментальних принципів конституційного ладу, які визначають не лише цілі та цінності суспільного розвитку в Україні, але й вказують на ті конкретні механізми, які здатні сприяти у розв’язанні складних ситуацій, що виникають в процесі державно-правового розвитку. За звичай до таких фундаментальних принципів відноситься й принцип поділу державної влади (до речі, свого часу автор вже звертався до висвітлення окремих аспектів цієї теми), який, на думку багатьох дослідників, міцно увійшов до переліку базових принципів сучасного конституціоналізму. Тому цілком доведеною видається теза про загальну розповсюдженість та загальнообов’язковість принципу поділу влади як базового конституційного положення, що знаходить свого відображення практично у всіх без винятку конституціях демократичних країн.

Актуальність наукового дослідження цієї проблеми може бути пояснена цілою низкою причин. Виділимо лише найбільш важливі з них. Насамперед це причини суто теоретичного характеру. Справді, поза адекватним та чітким науково-теоретичним розумінням того, що саме являє собою принцип поділу державної та яким чином він реалізується на практиці, будь-які спроби будувати систему взаємодії гілок державної влади видаватимуться небезпечними експериментами, що загрожуватимуть стабільності як самої держави, так і суспільства в цілому. Утім, на нашу думку, сьогоднішнє звернення до цієї теми є досить актуальним й з огляду на ті обставини, в яких опинилась система державної влади в Україні після запровадження змін до Конституції України. Згадаймо, що серед тих звинувачень, які нині лунають на найвищому рівні чи не найчастіше доводиться чути саме про порушення компетенції тих чи інших органів державної влади, про руйнацію балансу між гілками державної влади, а отже й про відхід від закладених на рівні конституційного ладу України базових принципів. В цьому плані чи не найбільш гострою проблемою є налагодження системи нормальної й ефективної взаємодії між різними гілками державної влади, які б не порушуючи принципу поділу влади, тим не менш, забезпечували її цілісність та системність її функціонування. Саме тому в межах пропонованої статті ми намагатимемося зосередити увагу на конституційному принципі поділу державної влади саме через висвітлення його ролі в формуванні демократичної системи взаємодії органів державної влади.

Якщо ми звернемося до історії світового конституціоналізму, то зможемо побачити, що одним з перших класичних конституційних формулювань принципу поділу державної влади можна вважати Декларацію прав людини і громадянина, яка стала вступом до французької конституції розробленої Національними зборами 3 вересня 1791 року. Зокрема, в статті 16 Декларації було зафіксовано, що суспільство, де не забезпечена гарантія прав і немає поділу влад, не має Конституції. Хоча доволі часто першим успішним досвідом конституційного закріплення принципу поділу влади вважають американську конституцію 1787 року, яку Т. Алексєєва називає “першою успішною спробою конституювання ефективної демократичної держави”. Утім, наразі, крім американської конституції принцип поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову, закріплено в конституціях переважної кількості сучасних держав. Хоча, перш ніж переходити до аналізу безпосередніх конституційних актів зауважимо, що далеко не завжди в конституціях ми стикаємося з наявністю саме трьох гілок влади. Так, наприклад, В. Чиркін звертається до конституцій таких латиноамериканських держав як Нікарагуа, Колумбія та Бразилія, де поряд з трьома названими гілками влади виділено ще й четверту – виборчу владу. Однак, залишаючи в стороні дискусію щодо кількості влад, варто охарактеризувати яким чином в тих чи інших конституціях цей принцип визначається. В цьому аспекті, на думку автора, всі сучасні конституції можна розподілити на дві основні групи: а) ті, де принцип поділу влади зафіксовано безпосередньо (текстуально); б) ті, де принцип поділу влади передбачається контекстуально.

В якості прикладів конституцій першої групи можна навести конституції таких держав як: Азербайджан, Албанія, Білорусь, Вірменія, Болгарія, Грузія, Казахстан, Молдова, Росія, Польща. Так, скажімо в статті 7 Конституції Азербайджану сказано: “Державна влада в Азербайджанській Республіці організується за принципом поділу влади: законодавчу владу реалізує Міллі Меджліс, виконавча влада належить Президенту Республіки, судову владу здійснюють суди Республіки... Законодавча, виконавча і судова влада взаємодіють і є незалежними в межах своїх повноважень”. Найбільш лаконічно та стисло принцип поділу влади викладено в Конституції Грузії (ст.5): “Державна влада здійснюється на основі принципу розподілу влади”.

Що ж до другої групи конституцій, то, крім Конституції США, до неї можна віднести Конституцію Австрії, в якій також окремо названо всі три класичні гілки влади (законодавчій владі присвячено повністю розділ ІІ, виконавчій – частина А розділу ІІІ, і судовій – частина В розділу ІІІ) та визначено сферу їх компетенції, але саме формулювання “поділ влади” не зустрічається. Сюди ж потрапить: Конституція Андорри, в якій йдеться про окремі вищі органи законодавчої, виконавчої та судової влади, Конституція Бельгії (де в статтях 36, 37 та 40 визначено органи, яким належить законодавча, виконавча і судова влада), Конституція Данії (в статті 3 йдеться про три гілки влади та органи, які здійснюють відповідні повноваження), Конституція Ірландії (стаття 6 цієї Конституції надає перелік всіх державних влад), Конституція Ісландії тощо. До цієї ж групи, на думку автора, можна віднести й ті конституції, де надається перелік чи то спеціальних органів, які виконують функції трьох гілок влади, чи то самих функцій. До таких Конституцій відноситься Основний Закон ФРН, оскільки в статті 20, яку часто цитують у зв’язку із закріпленням принципу поділу влади, йдеться не стільки про поділ влади, скільки про “спеціальні органи законодавства, виконавчої влади і правосуддя”. Сюди ж слід віднести Конституцію Греції, де в статті 26 надається перелік державних органів, які виконують окремі державні функції: “Законодавчі функції здійснюються Парламентом та Президентом. Виконавчі функції здійснюються Президентом та Урядом. Судові функції здійснюються судами”.

Хоча, виділивши ці дві групи не важко помітити, що першу групу можна в свою чергу розподілити на дві підгрупи, які складатимуть, з одного боку, ті конституції, де зафіксовано лише поділ влади (Вірменія, Болгарія, Грузія), та ті, де норма щодо поділу державної влади доповнюється вказівкою на необхідність взаємодії владних гілок (наприклад, Конституції Республіки Білорусь, Казахстану, Молдови тощо).

Кажучи про Україну, її слід безумовно віднести до першої з описаних вище груп, оскільки в статті 6 Конституції України міститься чітке визначення: “Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову”.

Щоправда, сам факт конституційного закріплення принципу поділу державної влади на три гілки не можна вважати виключним надбанням процесу демократизації, що було розпочато із проголошенням незалежності України. Справді, безумовна цінність цього принципу як конституційної норми проявилась вже під час розробки різноманітних проектів Конституції України. Адже у всіх без виключення проектах (незалежно від того, яка форма організації державної влади в них пропонувалась) принцип поділу влади було винесено в якості окремої статті. Поштовхом до цього, на думку автора, виступила Декларація про державний суверенітет України від 16 липня 1990 року, де в розділі третьому було зазначено: “Державна влада в Республіці здійснюється за принципом її розподілу на законодавчу, виконавчу і судову”. Після цього принцип розподілу влади було внесено до розділу першого “Засади конституційного ладу” Концепції нової Конституції України, яку було схвалено Верховною Радою УРСР 19 червня 1991 року.

Але, досліджуючи історію конституційного визначення принципу поділу державної влади в Україні, не можна забувати й про ті спроби конституційного будівництва, що мали місце на початку минулого століття. Зокрема в ухваленій 29 квітня 1918 року Українською Центральною Радою Конституції УНР розділ третій передбачав поділ державної влади між трьома гілками, коли вища законодавча влада була надана Всенародним Зборам, вища виконавча влада – Раді Народних Міністрів, а вищим органом судової влади було встановлено Генеральний Суд УНР. Так само в Проекті Основного Державного Закону УНР, який було розроблено урядовою комісією з підготовки Конституції Української Держави вже в другому артикулі було вказано на принцип поділу влади: “Повнота влади в Українській Державі належить загалу її громадян, що здійснює цю владу в справах законодавчої влади через Державну Раду, в справах виконавчої влади – через Голову Держави і Раду Міністрів, в справах справедливості – через народні суди”.

Не менш послідовно в історії вітчизняного конституціоналізму принцип поділу влади обстоювався й тими юристами, які запропонували власні конституційні проекти. В цьому плані слід згадати в першу чергу імена О. Ейхельмана та С. Дністрянського. Перший з них запропонував чотирьохчленну організацію системи державної влади. Вищою владою в державі, згідно його конституційного проекту, мала бути “установча влада”, яку він ще називає “зверхньою” та “федерально-державною установчою владою УНР” і яка завжди зберігається за самими громадянами. Після цієї “зверхньої влади” в проекті О. Ейхельмана слідувало викладення організаційних основ, а також основних повноважень трьох класичних гілок влади, які були представлені такими органами як Федерально-Державний Парламент, Федерально-Державний Голова і Федерально-Державний Уряд, та Федерально-Державний Суд. Тож, хоча О. Ейхельман не вбачав потреби в окремому текстуальному виділенні принципу поділу владі в запропонованому ним проекті, всі норми, які стосувались діяльності і взаємодії законодавчої, виконавчої і судової фактично відбивали ніщо інше як модель поділу влади при якій окремі гілки влади є не лише розподіленими, але й мають конституційні підстави для плідної взаємодії.

На відміну від цього, в проекті Конституції для Західної України, який було розроблено С. Дністрянським ще на початку 1920 року, передбачалось, що принцип поділу державної влади буде міститися в окремій статті другого розділу. Хоча, порівняно з проектом О. Ейхельмана, слід звернути увагу, що найбільшу увагу С. Дністрянський приділяє законодавчій та виконавчій владі, яким він присвячує окремі частини розділу другого: “організація народної волі” та “виконування народної волі”. При цьому детальній розробці піддається саме визначення сфери повноважень вищих органів виконавчої і законодавчої влади, оскільки, як пише С. Дністрянський, від того наскільки послідовно буде проведено поділ державної влади, залежить те, наскільки послідовно будуть реалізовуватись гарантовані державою права громадян.

Отже, як ми бачимо, традиції конституційного закріплення принципу поділу державної влади не є для України своєрідним відкриттям невідомого конституційно-правового простору. Радше за все в даній ситуації нам слід казати про повернення до тих демократичних традицій конституціоналізму, які завжди характеризували Україну та її бачення державотворчих процесів.

Разом з тим, поряд з конституційною фіксацією принципу поділу державної влади, в багатьох сучасних конституціях та конституційних законах ми можемо знайти й додаткові норми, які визначають незалежність окремих гілок державної влади. В якості прикладу можна навести широко розповсюджене в конституційному законодавстві переважної більшості сучасних держав положення про незалежність судової влади. Як відомо, воно ввійшло і в нині діючу Конституцію України, де в статті 126 вказується: “Незалежність і недоторканість суддів гарантується Конституцією і законами України. Вплив на суддів у будь-якій спосіб забороняється”. Ця норма міститься і в Законі України “Про судоустрій України” від 7 лютого 2002 року.

Однак, кажучи про конституційні гарантії реалізації принципу поділу влади як фундаменту політико-правової взаємодії органів державної влади, на думку автора, не можна обмежуватись виключно фактом наявності чи відсутності в конституції положення про існування незалежних і самостійних гілок державної влади. У зв’язку з цим до конституційних гарантій поділу влади слід віднести також ті положення, які забезпечують: а) гарантії несумісності функцій окремих гілок влади; б) гарантії правомірного впливу одних гілок влади на інші. В переліку, що пропонує О. Скакун, можна виділити чотири типи таких конституційних гарантій. Це: а) гарантії розподілу компетенції; б) гарантії самостійності при здійсненні повноважень та гарантії невтручання; в) гарантії щодо можливості протиставлення своєї точки зору рішенням іншої гілки влади; г) гарантії контролю над діяльністю інших органів, які поєднуються з існуванням спеціального правового механізму не припущення зміни державного ладу неконституційним шляхом.

Щодо першого з виділених нами аспектів, який стосується гарантій несумісності функцій окремих гілок державної влади, то в цьому плані можна навести положення статті 127 Конституції України, де вказано, що “професійні судді не можуть належати до політичних партій та профспілок, брати участь у будь-якій політичній діяльності, мати представницький мандат, обіймати будь-які інші оплачувані посади, виконувати іншу оплачувану роботу, крім наукової, викладацької та творчої”. Хоча в деяких державах не допускається навіть і цього. Так, за змістом статті 89 Конституції Греції, судовим чиновникам забороняється надавати будь-які оплачувані послуги та займатись будь-якою професійною діяльністю. І лише у виключних випадках допускається обрання судових чиновників членами Академій, професорами чи доцентами вищих учбових закладів. По відношенню до народних депутатів принцип несумісності встановлюється Законом України “Про статус народного депутата України”. Тобто як бачимо, неможливість представників однієї влади безпосередньо брати участь в здійсненні іншої закріплена навіть на персональному рівні, коли особи задіяні в діяльності органів будь-якої з гілок державної влади не можуть за своїм службовим становищем входити до структури іншої гілки влади.

Іншою важливою конституційною гарантією функціональної несумісності діяльності окремих гілок державної влади є застосування інституту виключної компетенції. Для цього на конституційному рівні встановлюється ряд повноважень, характерних для діяльності кожної конкретної гілки державної влади, які в жодному разі не можуть бути перейнятими іншими владами. При цьому йдеться не просто про традиційні конституційні положення в яких перераховуються повноваження вищих органів державної влади, але про ті відносини, які регулюються виключно тією чи іншою державною владою. В якості прикладу подібної конституційної норми можна навести статтю 92 Конституції України, де вказується, що виключно законами України встановлюються: 1) Державний бюджет України і бюджетна система України; система оподаткування, податки і збори; засади створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків; статус національної валюти, а також статус іноземних валют на території України; порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу; порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види і типи; 2) порядок направлення підрозділів Збройних Сил України до інших держав; порядок допуску та умови перебування підрозділів збройних сил інших держав на території України; 3) одиниці ваги, міри і часу; порядок встановлення  державних стандартів; 4) порядок використання і захисту державних символів; 5) державні нагороди; 6) військові звання, дипломатичні ранги та інші спеціальні звання; 7) державні свята; 8) порядок утворення і функціонування вільних  та  інших спеціальних зон, що мають економічний чи міграційний режим, відмінний від загального. Хоча, звісно, подібні статті містяться і в конституціях інших держав. Тобто навіть якщо інші гілки державної влади, шляхом їх власних нормотворчих можливостей, намагатимуться втручатись в діяльність законодавчої влади, то по відношенню до об’єктів перерахованих в статті 92 це втручання буде антиконституційним.

Що ж що гарантій правомірного впливу одних гілок влади на інші, то під цим мається на увазі те, що в теорії держави і права прийнято окреслювати поняттям “стримувань і противаг”. Інакше кажучи, це ті правомірні можливості, які гарантовано конституцією та основними законами, і які дозволяють одним гілкам влади впливати не тільки на порядок діяльності інших, але й на їх персональний склад. В якості одного з найбільш ілюстративних прикладів, які відносяться до цієї групи конституційної фіксації принципу поділу влади, виступає інститут імпічменту, який є нічим іншим як передбаченою конституцією можливістю усунення з посади глави держави, яке ініціюється вищим органом законодавчої влади. або ж можна навести приклад парламентського способу формування уряду, коли він утворюється парламентською коаліцією більшості.

Проте, в багатьох конституціях можна зустріти спеціальні розділи присвячені висвітленню основних принципів та механізмів взаємодії окремих гілок державної влади. Зокрема в Конституції Франції це розділ п’ятий, який визначає основи взаємовідносин між законодавчою і виконавчою владою. При цьому надзвичайний інтерес становлять ті положення вміщені в цьому розділі, які гарантують не тільки неможливість втручання однієї влади в сферу компетенції іншої, але й передбачають ряд моментів коли компетенція однієї влади може тимчасово переходити до органів іншої гілки державної влади. Скажімо можна згадати статтю 38 де вказується, що уряд може звертатись до парламенту з проханням тимчасово здійснювати шляхом видання ордонансів міри, які зазвичай відносяться до сфери законодавства. Водночас в статті 37 всі предмети державного управління розподіляються на дві групи: а) ті, які підлягають регулюванню виключно законом, б) ті, які можуть вирішуватись на основі декретів. Відповідно до чого проводиться чіткий розподіл між компетенцією законодавчої та виконавчої влади. Тобто, якщо предмет регулювання передбачає будь-який інший, крім законодавчого, шлях вирішення, то тоді рішення щодо нього може прийматись виконавчою владою. Якщо ж регульовані правовідносини повинні нормуватись лише законом, то тоді вони автоматично потрапляють до юридичної компетенції вищого законодавчого органу.

Таким чином, аналіз сучасної конституційної практики переконливо засвідчує, що головною цінністю принципу поділу влади є не лише те, що він дозволяє “підтримувати і посилювати демократію”, але й формує загальний фундамент для будь-яких процесів політико-правової взаємодії в системі органів державної влади. При цьому стимулом до взаємодії окремих гілок поділеної влади є не просто певний нормативний (нехай навіть конституційний) припис, а потреба у збереженні цілісності демократичної влади як такої. Тому, визнаючи роль запровадження і практичної реалізації принципу поділу державної влади в становленні демократичної держави необхідно пам’ятати, що він досягає мети лише за умови свого органічного поєднання з іншими принципами, які становлять базис сучасного конституціоналізму, і насамперед – з принципом верховенства права. Дійсно, сам процес поділу влади набуває сенс лише за тієї умови коли всі три гілки діють в межах єдиного правового поля і всі три однаково дотримуються правових норм, в яких закріплюється їх компетенція, повноваження, основні цілі, а також їх права щодо інших гілок влади. При цьому, як відмічає відомий російський дослідник Л. Ентін, завдяки поєднанню принципів поділу влади і верховенства права кожна з гілок влади виступаючи самостійною, разом з тим уособлює й єдність влади, в основу якої покладається єдність і універсальність права.

Водночас важливою складовою принципу поділу влади є не лише гарантування незалежності окремих гілок державної влади, але й забезпечення взаємодії між ними. В цьому плані варто акцентувати увагу на двох моментах: а) необхідний такий розподіл повноважень, коли утворюється цілісний механізм стримувань і противаг для запобігання зловживанню владою; б) необхідна співпраця між владами з метою досягнення максимальної ефективності в управлінні суспільством. Справді, оскільки суспільство і суспільні відносини являють собою органічну цілісність, то й процес державного впливу на цей складний об’єкт має носити комплексний та системний характер, що досягається завдяки взаємоузгодженню дій гілок державної влади. Причому, як свідчить досвід багатьох демократичних країн, запровадження принципу поділу влади дозволяє не тільки встановити дієві бар’єри на шляху до авторитарних тенденцій у розвиткові державної влади, але й забезпечити внутрішню стабільність в державі. Це досягається за рахунок того, що в умовах поділу влади єдиним шляхом для виходу з можливих політичних криз є лише консенсуальне вирішення проблем на основі діючих конституційних норм. Тобто жодна влада не має достатніх повноважень, щоб знищити інші, а також не має змоги повністю їх ігнорувати в процесі державного управління. Цікаво зазначити, що в умовах жорсткого протистояння між урядом та парламентською коаліцією, з одного боку, та президентом – з іншого, навколо прийняття бюджету 2007 року обидві сторони конфлікту прийшли до чіткого усвідомлення неможливості ігнорувати позицію іншої гілки влади в особі своїх опонентів. Тому за умов запровадження принципу поділу державної влади, всі без виключення гілки влади виявляються визначально зорієнтованими на консолідацію (навіть тоді, коли ця консолідація сприймається як небажаний наслідок в процесі політичного протистояння), оскільки антагонізм гілок державної влади за подібних умов призводить не до зникнення якоїсь “небажаної” конкуруючої влади, а до руйнації всіх влад і всього державного механізму.

Отже, можна обґрунтовано твердити, що конституційне гарантування принципу поділу державної влади завжди означає не лише фіксацію системи “запобіжних мір” щодо узурпації влади, але й створення такої нормативно-правової бази, яка б дозволила рівноефективну взаємодію для різних органів державної влади. При цьому звернення до аналізованого вище принципу дозволяє запропонувати універсальну модель політико-правової взаємодії між різними органами та інститутами державної влади. наразі ми спеціально вживаємо поняття “політико-правова взаємодія”, оскільки через конституційну фіксацію та забезпечення принципу поділу державної влади ми отримуємо унікальну можливість переводити переважну частину руйнівних політичних суперечок та політичних конфліктів в правову площину. Більше того, незалежно від того, які саме політичні сили формуватимуть ті чи інші органи державної влади, всі вони будуть змушені діяти в такий спосіб, щоб не перебираючи на себе повноважень інших гілок державної влади, тим не менш, діяти заради втілення інтересів народу та тих конституційних приписів, які фактично визначили майбутній напрям розвитку України. Останнє зауваження видається особливо важливим в умовах сьогоднішнього протистояння в системі державної влади, коли заручником суто політичної боротьби стає Конституція України, а разом з нею і весь Український народ.

Література:

1. Бабенко К. А. Проблеми взаємодії гілок державної влади в політико-правовій традиції класичного американського конституціоналізму // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. – К., 2002. – Вип.18. – С.133-139.
2. Стрекозов В. Г., Казанчев Ю. Д. Государственное (конституционное) право Российской Федерации: Учебник. – М., 1995. – С.57-70.
3. Каневський О. С. Розвиток теорії розподілу влади. – Севастополь, 1999. – С.48.
4. Международные акты о правах человека. Сборник документов. – М., 1999. – С.34.
5. Алексеева Т. А. Современные политические теории. – М., 2000. – С.103.
6. Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. – М., 2001. – С.143.
7. Конституція незалежної України у 3-х кн./ Під заг. ред. С. Головатого. – К., 1995. – Кн.1. – С.56.
 Там само. – С.68.
8. Конституції і конституційні акти України. Історія і сучасність. – К., 2001. – С.52.
9. Конституційні акти України. 1917 – 1920. Невідомі конституції України. – К., 1992. – С.126.
10. Дністрянський С. Загальна наука права і політики. – Прага, 1923. – Т.1. – С.339.
11. “Про судоустрій України”: Закон України від 7 лютого 2002 року // Офіційний вісник України. – 2002. – №10. – Ст.441.
12. Скакун О. Ф. Теория государства и права. – Х., 2000. – С.104-105.
13. Автономов А. С. Правовая онтология политики: к построению системы категорий. – М., 1999. – С.274.
14. Політологічний енциклопедичний словник / За ред. Ю. С. Шемшученка, В. Д. Бабкіна. – К., 1997. – С.256.
15. Энтин Л. М. Разделение властей: опыт современных государств. – М., 1995. – С.20-23.