Конституція України як правова основа забезпечення політичної участі громадян
Суддя Київського апеляційного адміністративного суду,
професор кафедри Університетської, професійної освіти і права Університету менеджменту освіти Національної академії педагогічних наук України, член науково – консультативної ради при Вищому адміністративному суді України, викладач Національної школи суддів України, доктор юридичних наук
Бабенко Костянтин Анатолійович
Досліджуючи роль Конституції України в процесі регулювання політико-правових відносин не можна обійти увагою таку важливу проблему як формування конституційно-правової основи для забезпечення політичної участі, а також правового механізму реалізації цього права громадян України і його конституційних гарантій. Той факт, що ці питання складають одне з важливих завдань науки конституційного права підтверджується тим, що сьогодні дедалі частіше на порядку денному постає проблема забезпечення стабільного функціонування і розвитку конституційно-правової основи для постання України як демократичної і правової держави. В цьому контексті поняття політичної участі виявляє свою значимість не лише в аспекті політичної, але й юридичної науки (і зокрема – науки конституційного права), оскільки поза гарантуванням права громадянин України на ефективну політичну участь ми взагалі не можемо констатувати факт постання в Україні системи демократичної взаємодії між державою, суспільством і громадянином.
Актуальність звернення до цієї теми пояснюється тим, що до донині загальне поняття політичної участі ще не ставало предметом спеціальної уваги з боку вітчизняних вчених-конституціоналістів. Звісно, наразі ми маємо цілу низку фундаментальних розвідок присвячених формам безпосередньої демократії в Україні, виборам та виборчому праву, правовому регулюванню діяльності політичних партій тощо. Серед авторів, які тією чи іншою мірою висвітлювали ці питання слід назвати такі імена як: О. Батанов, Н. Воротіна, Н. Гаєва, В. Журавський, В. Кампо, М. Козюбра, М. Корнієнко, Т. Костецька, М. Малишко, Г. Мурашин, В. Опришко, М. Орзіх, Н. Руда, М. Ставнійчук, О. Скрипнюк, О. Тодика, Ю. Тодика, О. Фрицький, М. Цвік. Але разом з тим об’єктивно відчувається потреба в подальшому продовженні цих студій в напрямі узагальнення зібраного матеріалу і формування цілісної моделі конституційного забезпечення не стільки тих чи інших конкретних форм впливу громадян на політичні процеси, але політичної участі в цілому.
Також варто звернути увагу на те, що конституційний принцип демократизму державного ладу (головним в цьому плані, як пише В. Погорілко, є наявність “постійного і реального демократизму держави”) прямо передбачає можливість громадян не лише брати участь в політичному житті суспільства і держави, але й об’єктивно впливати на формування органів державної влади та інших інститутів держави, на характер та організацію її діяльності, вільно висловлювати свої законні інтереси і потреби та вимагати від держави здійснення кроків щодо їхнього забезпечення, щоб не виникало суперечності між принципом народного суверенітету та безпосередніми діями держави.
Як вже було зазначено вище, поняття політичної участі здебільшого розроблялось в межах політичної науки та в тих працях, що були присвячені висвітленню політико-правових аспектів становлення демократичних держав. В цьому плані можна згадати бодай цікаву роботу Ш. Езенштадта, який спираючись на порівняльний аналіз специфіки транзитивних держав розробляє свою власну теорію, в основу якої кладеться поняття політичної участі як критерію визначення рівня демократизації суспільного ладу. Що ж доктринальних визначень політичної участі, то спеціально не зупиняючись на висвітленні змісту всіх підходів, наведемо бодай декілька з них. Так, доволі часто політична участь характеризується як “сприяння політичній системі у виконанні її функцій, вольовий вираз окремими громадянами чи групами громадян своїх інтересів і позицій щодо влади”. Також цим поняттям описується “участь громадян в процесі прийняття державних рішень та формуванні органів державної влади”. Утім, навіть зважаючи на своє широке застосування в межах політичної теорії, жодне з цих визначень не може бути безпосередньо рецепійованим наукою конституційного права без внесення певних уточнень.
Справа в тому, що формальне перенесення цих дефініцій в сферу конституційного права може призвести до певної плутанини, спричиненої перетинанням змісту низки усталених в юридичній науці понять. Зокрема, якщо ми характеризуватимемо політичну участь як сукупність форм волевиявлення громадян з метою впливу на державну або місцеву владу, то тоді ми ризикуємо практично повністю ототожнити поняття “політична участь” з такими терміном як “безпосередня демократія” або ж з тими чи іншими формами безпосередньої демократії (вибори та референдуми, які часто характеризують як “пріоритетні форми безпосередньої демократії”, а також інші форми безпосередньої демократії). Нагадаємо, що під безпосередньою демократією мається на увазі “безпосереднє – абсолютно чи відносно – волевиявлення всього народу або його частини”. Разом з тим важливо не ототожнити політичну участь зі змістом поняття “народне волевиявлення”, яке в сучасній науці конституційного права тлумачиться як “засіб реалізації політичного права громадян України вільно обирати і бути обраними до Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, до рад місцевого самоврядування, обирати голів сіл, селищ, міст та Президента України, брати участь у всеукраїнських та місцевих референдумах, а також здійснювати інші форми безпосередньої демократії”. Нарешті останнє поняття, яке має близький до терміну “політична участь” зміст – це поняття “народовладдя”, що за звичай характеризується як “спосіб правління, коли суверенна воля народу і його конкретні інтереси перетворюються на організаційний принцип реалізації влади”. Ґрунтовний теоретико-методологічний аналіз змісту категорії народовладдя надає О. Тодика.
Отже, екстраполюючи зміст поняття політичної участі на ґрунт науки конституційного права маємо вказати, що воно, безумовно, включає в себе безпосередню демократію та її форми, оскільки через них відбувається не тільки вираження народної волі, але й артикуляція суспільних інтересів, які завдяки встановленим законом процедурам можуть бути чітко визначені та передані на рівень державної влади. Причому в цілому ряді випадків ці виражені та артикульовані суспільні інтереси й потреби мають для державної влади не тільки консультативне (адже існує інститут консультативного референдуму чи дорадчого опитування громадян), але й імперативне значення. Наприклад, якщо мова ведеться про інститут референдуму, то відповідно до Закону України “Про всеукраїнський та місцеві референдуми” від 3 липня 1991 року закони, інші рішення, прийняті всеукраїнським референдумом, мають вищу юридичну силу по відношенню до законодавчих актів Верховної Ради України, Верховної Ради Республіки Крим, нормативних актів Президента України, Кабінету Міністрів України, вищих виконавчих і розпорядчих органів державної влади Республіки Крим, підзаконних актів міністерств і відомств України та Республіки Крим, рішень місцевих Рад народних депутатів. Стосовно ж рішень, прийнятих місцевим референдумом, то вони мають вищу юридичну силу по відношенню до рішень Рад народних депутатів, на території яких він проводиться. Разом з тим, шляхом політичної участі здійснюється й конституційний принцип народовладдя, оскільки сам процес перетворення інтересів громадян на дії державної влади, за визначенням, має політичні властивості. Звісно, що зараз ми розглядаємо виключно закріплений в чинному вітчизняному конституційному законодавстві формально-юридичний аспект щодо цілей проведення референдумів та імплементації їх результатів, не беручи до уваги всі ті факти “номінального існування референдумів”, про які пише В. Селіванов.
Разом з тим, очевидно, що зміст поняття політичної участі, а також її форм, не вичерпується ані принципом народовладдя, ані передбаченими Конституцією та законами України формами безпосередньої демократії. Зокрема, як зазначає М. Оніщук, в Конституції та законах України відтворено достатньо ефективну концепцію публічної політичної влади, яка здійснюється у формі безпосередньої влади Українського народу, державної влади та муніципальної влади. В цьому сенсі, слід погодитись, що політична участь, включаючи в себе форми безпосередньої демократії як можливі засоби своєї реалізації, це ще й гарантовані конституційним законодавством України можливості для громадян брати участь в політичному житті держави, включатись в політичні процеси, отримувати необхідну інформацію про політичне життя країни, формувати власне ставлення до політичних подій, виражати з цього приводу свою реакцію. При цьому метою політичної участі є зміна (повна чи часткова) або підтвердження реалізованої державною владою, її органами, а також муніципальними органами (наразі муніципальна влада розглядається як “різновид публічної влади, яка діє в межах територіальної громади, реалізується від її імені або безпосередньо, або органами та посадовими особами місцевого самоврядування і заснована на нормах права”) політики в будь-якій суспільно значущій сфері у межах та в спосіб передбачений Конституцією України та її законами. Таким чином, якщо ми застосовуватимемо поняття політичної участі як одну з категорій конституційного права, то тоді її зміст розкриватиметься як система передбачених конституцією та законами України можливостей для громадян впливати через різноманітні форми безпосередньої демократії, через участь в діяльності політичних партій та інших громадських організацій, через реалізацію передбачених Конституцією України прав людини і громадянина, на дії державної та муніципальної влади, бути залученими до політичного життя і політичних процесів.
Спираючись на запропоновану дефініцію, хотілося б звернути увагу на два принципові моменти. По-перше, в наведеному визначенні йдеться лише про передбачену чинним законодавством систему можливостей впливу на дії державної та муніципальної влади, а не про будь-які дії взагалі, які можуть призвести до того ж результату. Необхідність цього зауваження випливає з того, що в сучасних умовах слід абсолютно чітко розрізняти такі два явища як: а) політична участь, та б) протиправні дії, спрямовані на зміну конституційного ладу. В цьому плані доволі цікаву думку висловлює А. Француз, який пропонує ввести спеціальне юридичне визначення поняття “політичний екстремізм”. Для нього – це діяльність окремих громадян та/або їх об’єднань, спрямована на насильницьку зміну конституційного ладу, насильницьке захоплення влади або насильницьке утримання влади, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, організацію незаконних збройних формувань, розпалювання міжетнічної, расової або релігійної ворожнечі, а також публічні заклики до вчинення в політичних цілях протиправних діянь. В такому разі ми матимемо достатні формально-юридичні підстави для того, щоб розмежувати законну політичну участь від різноманітних протизаконних дій, які за своєю суттю та формою підривають стабільність конституційного ладу, ставлять під загрозу найважливіші конституційні принципи.
По-друге, в наведеній дефініції спеціально виділяються органи муніципальної влади. До певної міри така розстановка акцентів може викликати заперечення. Однак, на нашу думку, тут було б доречно згадати Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Міністерства внутрішніх справ України щодо офіційного тлумачення положення частини другої статті 28 Закону України “Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів” (справа про охорону трудових прав депутатів місцевих рад) від 26 березня 2002 року, де вказувалось, що відповідно до статті 5 Конституції України народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. З цього конституційного положення у системному взаємозв’язку з положеннями статті 6 Конституції України про те, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, випливає, що органи місцевого самоврядування не є органами державної влади, а місцеве самоврядування слід розглядати як форму здійснення народом влади, яка визнається і гарантується в Україні (стаття 7 Конституції України). В цьому сенсі, кажучи про політичну участь, важливо не обмежувати її виключно органами державної влади та можливостями громадян впливати на їхні дії, але й враховувати таку важливу форму здійснення влади як місцеве самоврядування.
Отже, виходячи з запропонованого вище визначення, можна зробити висновок, що структурно-правовий аналіз політичної участі дозволяє виділити в ній наступні складові інституційні елементи: а) форми безпосередньої демократії; б) політичні партії та інші громадські організації; в) політичні права і свободи людини і громадянина. Водночас названі структурні елементи виступають по відношенню до політичної участі засобами її практичної реалізації. Інакше кажучи, реалізуючи свої політичні права і свободи (наприклад, право на свободу об’єднання, право на мирні збори тощо), беручи участь в діяльності політичних партій, рухів, асоціацій тощо (чи то в формі членства, чи в формі фінансової підтримки, чи в будь-якій іншій формі), або ж приймаючи участь в проведенні виборів (як суб’єкти виборчого процесу) та референдумів, громадяни України тим самим забезпечують свою політичну участь і здійснюють вплив на державну чи муніципальну владу.
Не викликає сумніву, що формування конституційно-правових основ для реалізації громадянами України права на політичну участь тісно пов’язано з тими основами політичного ладу держави, які закладені в Конституції України. В цьому сенсі важливою конституційною гарантією ефективної політичної участі є визнання народу України повноправним суб’єктом політичної системи та пріоритетним учасником політичних відносин. Зокрема, стаття 5 Конституції України чітко встановлює, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює цю владу безпосередньо і через органи державної влади та місцевого самоврядування. При цьому саме поняття народ означає як певну політичну спільноту наділену правом визначати та змінювати конституційний лад, так і окремих громадян, які знаходяться з державою в специфічних відносинах (маються на увазі відносини громадянства які, за словами П. Рабіновича, фіксують її зв’язок з даною державою, який зумовлює їх взаємні права та обов’язки) і є суб’єктами гарантованих Конституцією прав, серед яких вагому роль відіграє право політичної участі. Ця конституційна норма підтверджується й статтею 69, яка встановлює, що народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії. Це означає, що кожен громадянин України отримує конституційну гарантію своєї політичної участі, яка випливає з того, що між державою та громадянином (та народом в цілому) встановлюється специфічний зв’язок конституюючого та конституйованого елементів. Причому тим елементом, що конституює виступає саме громадянин, який через свій вільний вибір (сам цей вибір реалізується в різних формах, а не тільки через процедуру загальнодержавних чи місцевих виборів) визначає характер та зміст державної політики, а також коло осіб (партій), яким делегується влада.
Зазначене зауваження є важливим з огляду на те, що в системі конституційних гарантій політичної участі слід виділяти не лише суто конституційно-правову (це сукупність політичних прав людини і громадянина, що дозволяють брати активну участь в політичному житті та політичних процесах), але й конституційно-організаційну складову, яка також закладається в самій конституції, однак діє в дещо інший спосіб. Тобто, якщо на суто правовому рівні ми ведемо мову про наявність, номенклатуру та зміст конкретних прав людини і громадянина, які забезпечують її можливості реалізовувати політичну участь в передбачених законом формах (виборче право, право на об’єднання, право на мирне публічне вираження своїх поглядів), то на рівні організації системи державної влади слід вказати чи дійсно запропонована конституцією країни модель взаємозв’язку між людиною (суспільством) та державою дозволяє не тільки політичну участь як таку, але й політичну участь, що може бути описана як “ефективна політична участь”. З огляду на значимість цього положення, піддамо його більш детальному аналізу.
Справа в тому, що процес реалізації прав людини і громадянина (особливо коли йдеться про політичні права і свободи людини) не повинен розглядатись у відриві від того в який спосіб налаштована та діє політична система суспільства. Інакше кажучи, в багатьох випадках псевдо-демократій ми зустрічаємо феномен формального проголошення доволі широкої номенклатури політичних прав, при організаційному унеможливленні їх реалізації. Скажімо, у випадку, коли проголошене конституцією право людини і громадянина брати участь в діяльності політичних партій і в такий спосіб виражати та захищати свої інтереси не підкріплюється рядом гарантій для самих політичних партій впливати на розробку, реалізацію або контроль за державною політикою, то тоді спостерігається своєрідна організаційна “ізоляція” даного конституційного права. Це відбувається за тієї причини, що як правило політичні права людини виступають не лише певною правовою цінністю, яка визнається конституцією, але й діють як засоби реалізації низки інших дій політичного характеру. Зокрема, якщо ми проаналізуємо виборче право, то суть цього інституту полягає не лише в тому, щоб людина могла вільно виразити свою суверенну волю під час голосування або ж проведення референдуму, а в тому, щоб сформовані в результаті виборів органи державної влади та місцевого самоврядування могли діяти в належний спосіб, представляти та реально захищати інтереси й потреби своїх виборців. Саме тому гранично важливо, щоб на конституційному рівні, крім фіксації системи політичних прав та свобод людини і громадянина, було сформовано надійний організаційний механізм забезпечення політичної участі. Однією зі спроб вирішення цієї складної проблеми стало проведення конституційної реформи. Тут слід згадати цілий комплекс заходів починаючи від зміни типу виборчої системи і до перерозподілу повноважень між президентом та парламентом із суттєвим підвищенням ролі останнього. До того ж важливим кроком до підвищення можливостей громадян брати участь в політичних процесах та впливати на дії державної влади стало посилення ваги політичних партій у здійсненні державної влади. В цьому контексті варто згадати, що реалізована в Україні політична реформа фактично перетворила політичні партії на основних суб’єктів, які не тільки представляються інтереси громадян в парламенті (а також на рівні місцевих органів державної влади та місцевого самоврядування), але й через формування парламентської більшості – висувають кандидатуру глави уряду та міністрів (за винятком тих міністрів, подання на призначення яких належить до компетенції глави держави).
Отже, кажучи про конституційне забезпечення політичної участі в Україні, можемо виділити два основні напрями, в яких здійснюється вплив Конституції України. З одного боку – це закріплені Конституцією права і свободи людини, які дозволяють їй виступати активним учасником політичних відносин, розвивати свою власну правову і політичну культуру, отримувати об’єктивну інформацію про політичний стан, брати участь в діяльності політичних партій та інших громадських організацій, публічно відстоювати свою позицію, захищати в судовому та позасудовому порядку порушені політичні права. З іншого боку – це система організаційних гарантій (починаючи від такого фундаментального рівня як основи конституційного ладу), які забезпечують дієвість та ефективність в функціонуванні сформованих народним волевиявленням органів державної влади, наявність механізмів взаємодії між інститутами громадянського суспільства та органами державної влади, існування процедур та механізмів впливу громадян на процес прийняття політичних рішень чи то на місцевому, чи на загальнодержавному рівні.
Якщо ми аналізуватимемо процес забезпечення політичної участі з боку її безпосередніх суб’єктів, то тоді ми можемо казати про конституційне забезпечення політичної участі: а) окремих громадян, б) громадських об’єднань (в тому числі й політичних партій). В свою чергу, конституційне забезпечення політичної участі громадян може бути розглянуто як: а) забезпечення прав пов’язаних з процедурно формалізованим публічним волевиявленням (участь у виборах та референдумах, причому саме виборче право розглядається і як пасивне виборче право і як активне виборче право); б) забезпечення прав пов’язаних із процедурно неінституціоналізованим волевиявленням (участь в публічних акціях, мітингах, маніфестаціях, пікетах, масових зборах, демонстраціях тощо); в) забезпечення права на звернення (відповідно до чинного Закону України “Про звернення громадян” від 2 жовтня 1996 року громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов’язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення); в) забезпечення права на вільне отримання об’єктивної інформації про політичний стан справ в державі, про головні напрями державної політики в основних сферах суспільного життя; г) забезпечення права на пасивну або активну участь в діяльності політичних партій, рухів, спілок, асоціацій та інших громадських об’єднань з метою представлення та захисту власних політичних інтересів; д) забезпечення свободи слова, думки, а також вільного вибору політичної ідеології чи політичної програми суспільного розвитку (до речі, відповідно до чинної Конституції не тільки держава не може визнати будь-яку ідеологію як загальнообов’язкову, але й сама особа не може бути змушена в персональному або колективному порядку до вступу в ту чи іншу політичну партію, оскільки, як зазначено в частині 4 статті 36 Конституції України, ніхто не може бути примушений до вступу в будь-яке об’єднання громадян чи обмежений в правах за належність чи неналежність до політичних партій або громадських організацій).
Вище нами не було згадано право на персональну діяльність в складі органів державної влади лише за тієї причини, що до змісту поняття політичної участі відноситься лише та діяльність в органах державної влади, яка має виборний або дорадчо-консультативний характер (хоча далеко не вся дорадчо-консультативна діяльність є проявом політичної участі). Тобто йдеться про всі ті випадки, коли громадянин свідомо приймає участь в діяльності органів державної влади для того, щоб реалізовувати свої політичні переконання або ж спрямовувати дії інших осіб в певному політично визначеному напрямі. Що ж до державної служби, то функціонування цього інституту, не є, на нашу думку, одним з проявів політичної участі, оскільки навіть за формально-юридичним визначенням державна служба являє собою професійну діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів.
Таким чином, як бачимо, наразі в Конституції України представлено доволі широкий спектр гарантій та механізмів забезпечення політичної участі. Причому ми можемо казати рівною мірою як про суто правові гарантії політичної участі (конституційні права і свободи людини і громадянина), так і про організаційні гарантії, які, з одного боку – вже зафіксовані на рівні основ конституційного ладу України, а з іншого – тільки набувають свого втілення в процесі реалізації політичної реформи та вдосконалення системи державної влади. Водночас, важливою проблемою, яка об’єктивно існує в цій сфері, є практична реалізація тих визначених в Конституції України правових основ, які покликані гарантувати політичну участь громадян та стимулювати її. Тому, як нам видається, подальші процеси демократизації державної влади пов’язані не стільки з вдосконаленням самої Конституції (адже, як довів досвід політичної реформи, це “вдосконалення” може породжувати набагато більше проблем, ніж воно вирішує), скільки зі створенням механізмів забезпечення політичної участі громадян (на індивідуальному та колективному рівні), які, суто, й дозволятимуть описувати Україну в термінах демократичної і правової держави.
Література:
1. Конституційне право України / За ред. В. Я. Тація, В. Ф. Погорілка, Ю. М. Тодики. – К., 1999. – С.72.
2. Погорілко В. Ф. Теоретичні і практичні проблеми сучасного українського державотворення // Бюлетень Міністерства юстиції України. – 2005. – №10(48). – С.10.
3. Эйзенштадт Ш. Революция и преобразование обществ. Сравнительное изучение цивилизаций. – М., 1999.
4. Белов Г. А. Политология. – М., 1996. – С.233.
5. Козырев Г. И. Введение в политологию. – М., 2003. – С.121-122.
6. Бориславський Л. Загальні засади конституційного ладу: принципи народовладдя та форми його здійснення // Вісник Львівського університету. Серія Юридична. – 2002. – Вип.37. – С.210.
7. Конституційно-правові форми безпосередньої демократії в Україні: проблеми теорії і практики. – К., 2001. – С.8.
8. Фрицький О. Ф. Конституційне право України. – К., 2002. – С.204.
9. Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право Российской Федерации. – М., 1995. – С.86.
10. Тодика О. Ю. Категорія народовладдя в системі інших категорій конституційного права: співвідношення і взаємозв’язок // Вісник Академії правових наук України. – 2004. – №2(37). – С.35-46.
11. “Про всеукраїнський та місцеві референдуми”: Закон України від 3 липня 1991 року // Відомості Верховної Ради України. – 1991. – №33. – Ст.443.
12. Селіванов В. М. Право і влада суверенної України: методологічні аспекти. – К., 2002. – С.191.
13. Оніщук М. В. Співіснування та взаємодія безпосередньої демократії та представницької демократії як головна парадигма сучасного конституціоналізму // Бюлетень Міністерства юстиції України. – 2006. – №11(61). – С.7.
14. Батанов О. В. Функції муніципальної влади: поняття та класифікація // Бюлетень Міністерства юстиції України. – 2006. – №11(61). – С.18.
15. Француз А. Й. Політичний екстремізм як фактор дестабілізації сучасної політичної системи // Бюлетень Міністерства юстиції України. – 2004. – №6(32). – С.25-35.
16. Рабінович П. М. Основи загальної теорії права та держави. – Одеса, 2002. – С.79.
17. “Про звернення громадян”: Закон України від 2 жовтня 1996 року // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – №47. – Ст.256.