Конституційно-правове забезпечення діяльності політичних партій в сучасній Україні: перспектива партократії чи здоровий партогенез?

Суддя Київського апеляційного адміністративного суду,
професор кафедри Університетської, професійної освіти і права Університету менеджменту освіти Національної академії педагогічних наук України, член науково – консультативної ради при Вищому адміністративному суді України, викладач Національної школи суддів України, доктор юридичних наук

Бабенко Костянтин Анатолійович

Демократичний розвиток нашої держави, становлення її правової системи, запровадження конституційної та політичної реформи безпосередньо пов’язані з загальними процесами постання нових інститутів, що властиві демократії, підвищенню їх ролі в правовому та політичному житті країни. В цьому сенсі одним з важливих напрямів конституційно-правових досліджень є аналіз специфіки постання зазначених інститутів, забезпечення правової основи їх нормального функціонування та розвитку.

Як відомо одним з невід’ємних інститутів демократії, який виступає важливим провідником в процесі взаємодії держави і громадянського суспільства є політичні партії. Недарма в переважній більшості спеціальних розвідок, що присвячені цій темі наголос робиться на тому, що саме завдяки політичним партіям розбудовується цілісна система зв’язків держави з народом на засадах, з одного боку, врахування його інтересів, а з іншого – реалізації програмних цілей партій. В цьому сенсі цілком виправдано, що звернення до конституційно-правових основ діяльності політичних партій складає вагому царину студій в галузі сучасної науки конституційного права. Зокрема, як зазначає російська дослідниця Г. Андрєєва, загальною для всіх країн конституційною основою існування та діяльності політичних партій є конституційне право на об’єднання. Однак залежно від цілої низки обставин (тип виборчої системи, форма правління, політичні та правові традиції, законодавство про політичні партії) роль політичних партій в розвиткові держави може варіюватись. Так само як можуть зазнавати змін й можливості політичних партій впливати на державно-владні процеси. В цьому сенсі дослідження зазначеної специфіки, її компаративний аналіз складає одну з проблем сучасної конституціоналістики.

Актуальність звернення до цієї тематики в контексті державотворчих процесів в Україні зумовлюється, на думку автора, декількома причинами. По-перше, на відміну від минулих років, коли зміни в партійній системі відбувались лише на кількісному рівні в бік збільшення числа політичних партій, сьогодні ми спостерігаємо суттєві трансформації якості політичних партій, що пов’язані з підвищенням їх ролі в державотворчих процесах і безпосередньо – в процесі розробки і запровадження державної політики. По-друге, реалізація політичної реформи об’єктивно перетворила політичні партії на одних з провідних учасників процесу формування виконавчої гілки влади. Зокрема, делеговані коаліцією більшості кандидатури найвищих посадовців держави, як правило, представляють ті чи інші політичні партії і тим самим сприяють реалізації програмних цілей зазначених політичних сил. По-третє, виступаючи універсальним посередником між громадянським суспільством та державною владою, політичні партії здатні сприяти налагодженню загальної взаємодії в цій системі, що дозволить одночасно зміцнити демократію та сприятиме консолідації суспільства. Зрозуміло, що ефективність розвитку політичних партій в Україні багато в чому залежить від рівня забезпечення їхнього конституційно-правового статусу, від того, як зазначає А. Француз, в який спосіб законодавчо регламентована їхня діяльність, які можливості надаються чинним законодавством щодо утворення, реєстрації, фінансування політичних партій.

Таким чином, зважаючи на актуальність проведення подібного конституційно-правового дослідження, спробуємо проаналізувати ті зміни в законодавчому забезпеченні політичних партій, які мали місце в період незалежного державотворення в Україні. Справді, базовими конституційними умовами нормального розвитку політичних партій в тій чи іншій державі є гарантування політичного та ідеологічного плюралізму – з одного боку, та забезпечення конституційного права громадян держави на об’єднання – з іншого.

Якщо ми розглянемо правову історію політичних партій в Україні кінця минулого століття, то будемо змушені визнати, що обидві ці умови стали реальністю виключно разом із проголошенням незалежності, оскільки за часів перебування України в складі СРСР політичний плюралізм був фактично неможливим (зважаючи на сумнозвісну статтю 6 Конституції СРСР), а право громадян на об’єднання мало серйозні обмеження, які практично не давали змоги сформувати будь-які альтернативні партійні структури, що могли б виступити нарівні з провідною комуністичною партією. Тому зовсім невипадково, що розробники концепції нової Конституції України (зокрема серед них були такі відомі вітчизняні правознавці як В. Василенко, В. Тацій, Л. Юзьков), що була схвалена Верховною Радою УРСР 19 червня 1991 року, наголошували на принциповій необхідності фіксації тези про політичний плюралізм і багатопартійність вже на рівні основ конституційного ладу. До речі, якщо ми звернемося до текстуального аналізу проекту Конституції України в редакції від 1 липня 1992 року, то з нього безпосередньо випливає, що обидва згадані положення концепції знайшли в ній свого адекватного представлення. Зокрема стаття 6 проекту передбачала, що суспільне життя в Україні ґрунтується на засадах політичного та ідеологічного плюралізму, при гарантованості державою рівного права громадян і їх об’єднань на участь у державних справах. Тоді як в статті 31 закріплювалось політичне право на свободу об’єднання та їх безперешкодну діяльність в межах визначеного законом правового порядку.

Не зважаючи на всі зміни, які відбулися в процесі підготовки остаточного варіанту конституції, норми пов’язані із гарантуванням діяльності політичних партій не тільки не зазнали будь-якого звуження, але навпаки – були навіть посилені. Стосовно останнього твердження варто згадати статті 36 та 37 Конституції України 1996 року. Якщо в перших проектах право на свободу об’єднання було окреслено лише в загальній формі, то в Конституції 1996 року воно набуло суттєвої конкретизації. Так в перших двох частинах статті 36 було зафіксовано не тільки право на свободу об’єднання в політичні партії (формально-юридично зазначена норма має наступний вигляд: “Громадяни України мають право на свободу об’єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів, за винятком обмежень, встановлених законом в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей”), але й мета політичних партій (як зазначено в Конституції, політичні партії в Україні сприяють формуванню і вираженню політичної волі громадян, беруть участь у виборах).

В цьому плані ми можемо провести доволі чіткі паралелі між Конституцією України та конституціями інших сучасних держав, які чи вже мають тривалі демократичні правові традиції регулювання діяльності політичних партій, чи тільки стали на шлях демократичного розвитку. Наприклад, визначення мети існування та діяльності політичних партій міститься вже в першій частині статті 21 Основного закону Федеративної Республіки Німеччини (надалі “ФРН”: авт.), де зазначається: “Партії сприяють формуванню політичної волі народу. Вони можуть вільно утворюватись. Їх внутрішня організація повинні відповідати демократичним принципам”. Якщо ж звернутися до Закону ФРН “Про політичні партії”, то в ньому серед головних функцій політичних партій визначено: вплив на формування громадської думки, підтримка активної участі громадян в політичному житті, висунення кандидатів на виборах до органів державної влади, вплив на політичну діяльність парламенту і уряду, піклування про наявність постійного живого зв’язку між народом та органами державної влади. Якщо звернутись до прикладу перехідних країн, то тут можна згадати статтю 7 Конституції Вірменії, в якій одночасно визнається багатопартійність та вказується, що політичні партії покликані сприяти формуванню та вираженню політичної волі народу. Також надзвичайно цікавим є досвід конституційного регулювання діяльності політичних партій в Російській Федерації. Зокрема 11 липня 2001 року вступив в силу Федеральний закон “Про політичні партії”, яким було виділено  з широкого кола суспільних відносин регулювання лише тих, що пов’язані з реалізацією громадянами РФ права на об’єднання в політичні партії. Причому в самій законодавчій дефініції поняття політичної партії містилось посилання на їх специфічну роль, адже через об’єднання в політичні партії громадяни отримують можливість: а) формувати та виражати свою політичну волю, визначаючи цілі та задачі політичної партії, приймаючи участь в розробці та прийнятті програми політичної партії, її робочих документів; б) брати участь в громадських та політичних акціях у відповідності до федеральних законів; в) приймати участь у виборах та референдумах.

Водночас, досліджуючи конституційно-правові основи забезпечення діяльності політичних партій, необхідно враховувати не тільки суто конституційні норми та принципи, але й ті спеціальні закони, які видаються державою на підкріплення та з метою забезпечення реалізації прав як громадян, що об’єднуються в політичні партії, так і самих політичних партій. У зв’язку з чим не можна не згадати один з основних законів, що регламентують діяльність політичних партій в Україні. Ми маємо на увазі Закон України “Про політичні партії в Україні” від 25 квітня 2001 року (з подальшими змінами і доповненнями, внесеними законами України від 27 листопада 2003 року, 25 березня 2004 року). Хоча навіть на момент його прийняття існували аргументовані позиції дослідників, які вважали, що цей закон не розв’язує всіх проблем діяльності політичних партій і має бути суттєво доопрацьований (наприклад в частині визначення обов’язків політичних партій, їхньої відповідальності перед громадянами, закріплення демократичних принципів внутрішньої організації та діяльності політичних партій тощо).

Нагадаємо, що згідно цього закону політична партія – це зареєстроване згідно з законом добровільне об’єднання громадян-прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, що має своєю метою сприяння формуванню і вираженню політичної волі громадян, бере участь у виборах та інших політичних заходах. При цьому держава на законодавчому рівні визнає певні правові гарантії діяльності політичних партій. Серед найважливіших з них слід назвати насамперед рівність політичних партій перед законом, заборону органам державної влади, органам місцевого самоврядування, їх посадовим особам виокремлювати у своєму ставленні певні політичні партії чи надавати їм привілеї, а також сприяти політичним партіям, якщо інше не передбачено законом, у провадженні їх діяльності (до речі, додатковим підтвердженням цієї гарантії є встановлена статтею 6 закону заборона на членство в політичних партіях для суддів, працівників прокуратури, працівників органів внутрішніх справ, співробітників Служби безпеки України, військовослужбовців), а також поєднану з цим заборону органам державної влади та місцевого самоврядування втручатись у процес створення і визначення внутрішньої діяльності політичних партій та їх місцевих осередків. Тому політична партія сама формує свою політичну програму, де викладаються цілі та завдання політичної партії, а також шляхи їх досягнення, та статут політичної партії, який має містити: назву політичної партії, перелік статутних органів політичної партії, порядок їх утворення, їхні повноваження і термін цих повноважень, порядок вступу до політичної партії, зупинення та припинення членства в ній, права та обов’язки членів політичної партії, підстави припинення чи зупинення членства в політичній партії, порядок створення, загальну структуру та повноваження обласних, міських, районних організацій політичної партії та її первинних осередків, порядок внесення змін та доповнень до статуту і програми політичної партії, порядок скликання та проведення партійних з’їздів, конференцій, зборів та інших представницьких органів політичної партії, джерела матеріальних, у тому числі фінансових, надходжень та порядок здійснення витрат політичної партії, порядок ліквідації (саморозпуску), реорганізації політичної партії, використання її коштів та іншого майна, що залишилися після її ліквідації (саморозпуску). Також чинним законом встановлюється вичерпний перелік заборон щодо утворення і діяльності політичних партій. Відповідно до діючого українського законодавства йдеться про обов’язковість подібної заборони лише в тому випадку якщо програмні цілі або дії політичних партій спрямовані на ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності України, підрив безпеки держави, незаконне захоплення державної влади, пропаганду війни, насильства, розпалювання міжетнічної, расової чи релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, посягання на здоров’я населення.

Хоча навіть розширення нормативної бази аналізу забезпечення діяльності політичних партій за рахунок спеціальних законів, які мають подібний предмет правового регулювання, все одно не вичерпує собою всіх тих джерел, до яких ми маємо звертатись в разі дослідження чинних конституційних основ діяльності та розвитку політичних партій в Україні. Справа в тому, що як в Конституції, так і в Законі України “Про політичні партії в Україні” абсолютно чітко йдеться про цілі політичних партій. Утім, для того, щоб зазначені цілі могли реалізовуватись самі політичні партії повинні мати дієві механізми впливу як на державну владу в цілому, так і на окремі її органи. В цьому контексті серйозною проблемою, з якою стикаються перехідні держави, є формальне проголошення багатопартійності, яке далеко не завжди підкріплюється формуванням відповідних механізмів реального впливу політичних партій на реалізацію державної влади (навіть в тих випадках, коли цей вплив розглядається виключно в межах парламентської діяльності політичних партій). Безумовно, що можливості впливу політичних партій на формування та реалізацію державної політики прямо пов’язані з формою правління, яка закріплюється конституцією тієї чи іншої держави. В цьому сенсі в умовах парламентських або парламентсько-президентських республік можливості впливу парламенту та тих політичних партій, що в ньому представлені, є за правило більш високими. Однак подібне правило не є універсальним, оскільки в умовах президентських республік вплив політичних партій на державну владу може бути не менш суттєвим. Як приклад можна навести Сполучені Штати Америки (надалі “США”: авт.), де традиційно усталена партійна система (демократична vs республіканська партія) діє на рівні представницьких органів державної влади та включає в себе посаду президента. Утім, не зважаючи на доволі велику кількість виключень з цього правила, що зумовлюються в першу чергу правовими та політичними традиціями партійного життя кожної конкретної держави, ми, тим не менш, вважаємо його доволі корисним та методологічно плідним в умовах коли йдеться про перехідні держави. Це пояснюється тим, що для перехідних держав властива саме відсутність міцних традицій демократичного (а не авторитарного чи тоталітарного) партійного будівництва, а отже не існує й апробованих механізмів, які б дозволили політичним партіям брати активну участь в реалізації державної влади. Тому у всіх тих випадках, коли перехідна держава обирає для себе ту чи іншу модифікацію парламентської форми правління при гарантуванні участі політичних партій у виборчому процесі, ми спостерігаємо наявність додаткових стимулів для розвитку політичних партій.

Протягом останніх років в Україні на конституційному рівні було зроблено два гранично важливі кроки в цьому напрямі (зараз ми свідомо уникаємо дискусії про доречність та обґрунтованість цих кроків, оскільки ця тема може скласти предмет для окремого наукового дослідження).

Перший з них пов’язаний з переходом до нового типу виборчої системи, а саме – до пропорційної виборчої системи. Про роль типу виборчої системи для розвитку політичних партій писали багато дослідників (зокрема можна згадати відому роботу Дж. Сарторі). Головним наслідком цього кроку стало перетворення політичних партій (їхніх блоків) на основних претендентів на представництво в органах державної влади всіх рівнів. Справді, якщо ми виходитимемо з положень Закону України “Про вибори народних депутатів України” від 7 липня 2005 року, то ми маємо однозначно констатувати, що вибори депутатів здійснюються на засадах пропорційної системи з обранням депутатів у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі за виборчими списками кандидатів у депутати від політичних партій, виборчих блоків політичних партій. Так само в статті 2 Закону України “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” від 6 квітня 2004 року чітко зазначається, що: а) вибори депутатів міських рад проводяться за пропорційною системою: депутати обираються за виборчими списками кандидатів у депутати від організацій політичних партій, виборчих блоків організацій політичних партій у багатомандатному окрузі, межі якого збігаються з межами території відповідної міської громади; б) вибори депутатів районних у містах рад проводяться за пропорційною системою: депутати обираються за виборчими списками від організацій політичних партій, виборчих блоків організацій політичних партій у багатомандатному виборчому окрузі, межі якого збігаються з межами відповідного району у місті; в) вибори депутатів районних рад проводяться за пропорційною системою: депутати обираються за виборчими списками від організацій політичних партій, виборчих блоків організацій політичних партій у багатомандатному виборчому окрузі, межі якого збігаються з межами відповідного району; г) вибори депутатів обласних рад, міст Києва та Севастополя проводяться за пропорційною системою: депутати обираються за виборчими списками від організацій політичних партій, виборчих блоків організацій політичних партій у багатомандатному виборчому окрузі, межі якого збігаються з межами відповідної області, міст Києва та Севастополя; д) вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим проводяться за пропорційною системою: депутати обираються за виборчими списками від організацій політичних партій, виборчих блоків організацій політичних партій у багатомандатному виборчому окрузі, межі якого збігаються з межами Автономної Республіки Крим. Тобто, як бачимо, принцип пропорційності діє практично на всіх рівнях виборів (за виключенням виборів депутатів сільських, селищних рад та сільських, селищних, міських голів). Більше того, згідно існуючій нині конструкції проведення виборів до представницьких органів державної влади, громадяни обирають не стільки конкретних осіб, скільки представників тих чи інших політичних партій, або ж осіб, які повинні мати обов’язкову підтримку певної політичної партії, яка суто й здійснює їх висування на виборні посади.

Другим кроком, який надав логічного завершення переходу до пропорційної виборчої системи, стало проведення конституційної реформи і запровадження нового способу формування уряду при суттєвому розширенні повноважень парламенту. Зараз ми не ставимо на меті викладати зміст та сутність цих змін (адже про це вже було доволі багато написано провідними вітчизняними юристами) й обмежимось констатацією лише тих наслідків, які це мало для зміни статусу політичних партій та їх ролі в процесі реалізації державної влади. З огляду на те, що саме політичні партії виступають суб’єктами формування депутатських фракцій у Верховній Раді України й мають право утворювати парламентську коаліцію (в разі якщо жодна з політичних партій (блоків) не набрала більшості місць в парламенті), нині вони отримали конституційне право не просто делегувати своїх представників до складу уряду, але й контролювати та спрямовувати його діяльність у відповідності до своїх партійних програм, та також відповідно до угоди про утворення коаліції. Нагадаємо, що згідно чинного регламенту Верховної Ради України, як це зазначено в частині 4 статті 61, в коаліційній угоді фіксуються узгоджені політичні позиції, що стали основою формування цієї коаліції, зокрема стосовно засад внутрішньої і зовнішньої політики, визначається політична спрямованість і принципи діяльності коаліції, а також порядок вирішення внутрішньо-організаційних питань діяльності коаліції та порядок припинення її діяльності. Безумовно, що це суттєво посилило роль політичних партій, які з номінальних учасників процесу реалізації державної політики, перетворилися одночасно на реальних учасників та на визначальних суб’єктів її формування (в межах тих загальних принципів, які закріплюються Конституцією України і чинним законодавством).

Таким чином зміни на рівні конституційного законодавства, що мали місце в Україні протягом останніх років, суттєво змінили ту роль, яку сьогодні відіграють політичні партії в процесі державного розвитку та функціонування системи державної влади. Разом з тим, формування сприятливих правових умов для ефективного партогенезу поставило перед Україною низку серйозних проблем.

Справа в тому, що активне залучення політичних партій до реалізації державної влади (особливо в тому випадку, коли мова ведеться про ті чи інші варіації парламентської форми правління) насправді сприяє розвиткові демократії лише тоді, коли самі політичні партії реально забезпечують політичну участь громадян в процесі управління державою та представляють їхні інтереси в структурах державної влади. Натомість все те, що відбувалось в Україні у світлі запровадження політичної реформи мало дещо інші властивості, оскільки політичні партії виявилися явно неготовими нести ту відповідальність, яку на них покладає парламентсько-президентська форма правління. Більше того, очікуване зростання підтримки політичних партій серед громадян так і не відбулося, адже за даними соціологічних опитувань, що проводились фондом Разумкова в середині 2006 року, на думку більше 60% опитаних жодна з політичних партій не виражала їхні інтереси. При цьому залишається доволі низьким й рівень членства громадян в політичних партіях.

Також спроба інтенсифікації партогенезу в Україні, яка значною мірою була інспірована керівництвом самих же політичних партій, призвела до того, що сьогодні центром прийняття рішень стали навіть не стільки політичні партії-учасниці коаліції більшості, скільки обмежене коло керівників, які мають можливість ухвалювати рішення і потім в імперативній формі доносити їх до рядових членів. Тобто, по суті, перед Україною об’єктивно постала та загроза, яка може бути описана в термінах, які свого часу було запропоновано ще таким відомим російським дослідником як М.Острогорський. В цьому сенсі намагання стимулювати партогенез в Україні шляхом внесення відповідних змін на рівні конституційного законодавства (при тому, що самі ці зміни не мають завершеного характеру) спричинило виникнення реальної загрози партократії, коли всі інститути державної влади ставляться на службу партійним інтересам. В результаті чого авторитаризм президентської влади, який породжувався конституційною моделлю організації державної влади 1996 року, змінився на модель партійного авторитаризму, який виник вже у 2006 році.

Таким чином, узагальнюючи результати проведеного нами дослідження, можемо сформулювати наступні висновки. По-перше, закладені в Конституції України 1996 року основи для вільної діяльності та розвитку політичних партій набули свого подальшого розвитку в процесі конституційного розвитку через запровадження політичної реформи та перехід до пропорційної системи виборів. В цьому сенсі в Україні відбулася зміна не стільки правового статусу політичних партій, скільки тих реальних механізмів, які дозволяють їм брати участь в процесі державного управління та визначенні державної політики. По-друге, невирішеність багатьох питань конституційної взаємодії між гілками державної влади паралельно з відсутністю правових механізмів забезпечення внутрішнього демократизму в функціонуванні політичних партій та прийнятті ними партійних рішень створила об’єктивні передумови для виникнення феномену “партократії”, який характеризується надмірною концентрацією влади в руках партійних верхівок при їх відриві як від рядових членів партії, так і від суспільства в цілому. По-третє, нормальний партогенез, який повинен забезпечуватись конституційним законодавством України виступає безумовним позитивом, що здатен суттєво сприяти демократизації держави та державної влади. Однак будь-яке штучне конституційно-правове розширення повноважень політичних партій в сфері реалізації державної влади за умови відсутності відповідних прогресивних трансформацій в самих політичних партіях та недосконалості законодавства, яке регулює їх діяльність, може мати не очікувані суспільством позитивні ефекти, а свою пряму протилежність – поступовий зсув в напрямі однієї з найбільш небезпечних форм партократії.

Література:

1. Політико-правові інститути сучасності: структура, функції, ефективність / За заг. ред. М. І. Панова, Л. М. Герасіної. – К., 2005. – С.191.
2. Андреева Г. Н. Конституционное право зарубежных стран. – М., 2005. – С.306.
3. Француз А. Й. Політичні партії і проблеми посилення їх ролі у здійсненні державної влади в Україні // Бюлетень Міністерства юстиції України. – 2004. – №8(34). – С.6-7.
4. Конституція незалежної України: У 3 кн. / Під заг. ред. С. Головатого. – К., 1995. – Кн.1. – С.68.
5. Федеративная Республика Германии: Конституция и законодательные акты / Под ред. Ю. П. Урьяса. – М., 1991. – С.125.
6. Дмитриев Ю. А., Исраелян В. Б. Избирательное право и процесс в Российской Федерации. – Ростов-на-Дону, 2004. – С.192.
7. Про політичні партії в Україні: Закон України від 25 квітня 2001 р. // Відомості Верховної Ради України. –2001. – №23. – Ст.118.
8. Любченко П. Переваги і недоліки пропорційної виборчої системи при формуванні місцевих рад // Право України. – 2005. – №8. – С.11.
9. Сарторі Дж. Порівняльна конституційна інженерія: Дослідження структур, мотивів і результатів. – К., 2001. – С.3.
10. Про вибори народних депутатів України: Закон України від 7липня 2005 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2005. – №38-39. – Ст.449.
11. Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів: Закон України від 6 квітня 2004 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2004. – №30-31. – Ст.382.
12. Острогорский М. Я. Демократия и политические партии. – М.: РОССПЭН, 1997.