Конституційні гарантії демократизму політичного режиму в Україні: сучасний стан та перспективи розвитку

Суддя Київського апеляційного адміністративного суду,
професор кафедри Університетської, професійної освіти і права Університету менеджменту освіти Національної академії педагогічних наук України, член науково – консультативної ради при Вищому адміністративному суді України, викладач Національної школи суддів України, доктор юридичних наук

Бабенко Костянтин Анатолійович

Загальна логіка процесу суспільних трансформацій, які мають місце в сучасній Україні, доволі часто інтерпретується на науково-теоретичному рівні в термінах зміни типу політичного режиму. При цьому предикат “політичний” означає не стільки домінантну складову політичного чи політологічного виміру в цьому процесі, скільки те, що зазначена зміна режиму зачіпає всіх суб’єктів політичних процесів, і в першу чергу тих, чий статус, права та обов’язки виписані на конституційному рівні. За цієї причини проблематика аналізу конституційних основ регулювання політичного режиму складає один з важливих елементів в загальній системі конституційно-правових досліджень.

Актуальність звернення до цієї теми в нинішніх умовах зумовлюється декількома причинами. По-перше, розвиток сучасної України, як погоджуються практично всі без винятку науковці, пов’язаний із змінами як на рівні держави та державних інституцій, так і на рівні суспільства. Тому гранично важливо вводити в коло конституційно-правового аналізу ті базові поняття, які дозволяють нам охарактеризувати той комплекс взаємозв’язків, що формуються в процесі демократизації між суспільством (участю громадян в управлінні державними справами) та державою (маються на увазі форми та методи здійснення державної влади). По-друге, акцентування конституційно-правових досліджень виключно на інституційних трансформаціях (хоча ми жодною мірою не прагнемо применшити їх роль та значимість) може сформувати дещо спотворене розуміння сутності процесів демократизації в Україні. В цьому сенсі слід розширювати коло правових розвідок і вводити до сфери аналізу науки конституційного права ті поняття, які дозволяють описати не лише становлення конкретних органів державної влади або її гілок, але й надати характеристику загальної форми функціонування держави, що включає в себе форму правління, форму державного устрою та політичний режим. По-третє, небезпекою для успішного просування України в напрямі демократизації суспільного життя може стати прагнення державної влади керуватися в цьому процесі не стільки Конституцією України та її нормами, скільки власними уявленнями про те, що таке демократія і як її слід розбудовувати. Тому, на наше переконання, є доволі актуальним висвітлення конституційних основ, які закладають фундаментальні принципи політичного режиму в Україні й дозволяють регулювати відносини в зазначеній царині в такий спосіб, щоб цей режим лише зберігав та посилював свої демократичні властивості.

Хоча, окреслюючи предметом нашого дослідження конституційне регулювання політичного режиму, слід відзначити, що в деяких роботах замість поняття “політичний режим” вживається термін “державний режим”. Або ж ці два терміни застосовуються як рівнозначні. Наприклад, така відома вітчизняна дослідниця як О. Скакун пише про форми “державного (політичного) режиму”, які як з точки зору державного, так і політичного життя характеризуються такими двома показниками як: а) ступінь розвиненості політичної демократії; б) реальний політико-правовий статус людини. Такий саме підхід можна зустріти й у російських юристів. Зокрема В. Четвернін також вживає термін “державний (політичний) режим”, окреслюючи його як специфічну категорію, що виражає міру та характер участі суб’єктів державних відносин (громадяни, соціальні групи, громадські об’єднання) в формуванні та реалізації державної влади.

Справді, обидва ці поняття є тісно взаємопов’язаними і несуть в собі певні кореляції, що зумовлюють їх взаємну залежність (адже однотипність політичних режимів корелює з відповідною однотипністю державних режимів і навпаки). Але не можна не зважати й на їхні відмінності. Так, на думку Т. Хабрієвої та В. Чиркіна, державний режим є дещо вужчим за змістом поняттям і описує насамперед загальні принципи державності, форми та методи здійснення державної влади, тоді як політичний режим характеризує відносини, які формуються не лише внаслідок діяльності держави, але й інших суб’єктів політико-правового життя: політичних партій, громадських об’єднань, профспілкових організацій тощо. Схожої позиції додержується і М. Баглай, який визначає державний режим як певний заснований на нормах права порядок діяльності (функціонування) держави, який складається як результат використання різноманітних прийомів, способів, форм та методів здійснення державної влади, тоді як політичний режим являє собою практику функціонування всіх без виключення, а не лише державних, політичних інститутів включаючи політичні партії, громадські організації, суспільні рухи. Тому в подальшому аналізі ми не обмежуватимемося лише висвітленням форм і методів реалізації державної влади, а намагатимемося надати більш широкий панорамний погляд на процеси конституційного забезпечення демократизму політичного режиму.

Загалом, як вже було вказано вище, проблематика політичного режиму здебільшого досліджується не стільки в межах юридичної, скільки політичної науки (наразі в Україні можна назвати лише поодинокі розвідки в галузі теорії держави і права, де на підставі юридичної методології вивчаються питання функціонування та розвитку політичних режимів; зокрема спадає на згадку цікаве дисертаційне дослідження В. Сухоноса присвячене аналізу специфіки авторитарних політичних режимів). В цьому плані політичний режим тлумачиться як характер і способи взаємодії держави, народу та особистості. Або ж доволі часто застосовується визначення політичного режиму як форми взаємодії державно-владних структур і населення. Також можна навести дефініцію В. Креміня, який тлумачить політичний режим як поєднання системи партій, способів голосування та прийняття рішень, інших елементів ідеологічного, інституціонального й соціологічного порядку, які утворюють політичну владу даної країни на певний період.

Однак чи можна погодитись з думкою тих, хто прагне виключити поняття “політичний режим” з предметної сфери досліджень юридичної науки? На нашу думку, такий підхід є принципово неприйнятним, адже коли ми досліджуємо державу та її функціонування ми не можемо обходити увагою ті явища, що безпосередньо пов’язані з визначенням типу політичного режиму. Зокрема йдеться про рівень гарантованості прав та політичних свобод громадян, про ступінь відповідності офіційний конституційних та правових форм політичним реаліям, про характер відносин владних структур до правових основ державного і суспільного життя. Про це ж саме пише й такий визнаний вітчизняний фахівець в галузі конституційного права як Ю. Тодика, який характеризуючи політичний режим як кореляційну залежність між способами здійснення державної влади по відношенню до громадян (їх об’єднань) та формами й способами участі населення у справах держави, наголошує на його теоретичній та методологічній значущості для науки конституційного права та для правової науки в цілому. В цьому сенсі, кажучи про конституційні основи закріплення й регулювання форми державного правління та форми державного устрою, ми маємо такі ж саме підстави наголошувати й на факті конституційного регулювання політичного режиму. Більше того, зважаючи на те, що категорія “політичний режим” фіксує зв’язок між державою та суспільством, слід визнати, що вона дозволяє найбільш повно описати специфіку суспільного ладу, ті базові принципи й інститути, які лежать в основі державного і суспільного політико-правового розвитку.

Традиційно на теоретичному рівні всі політичні режими розподіляються на два основні типи: демократичні та недемократичні. Остання група включає в себе два підтипи: а) авторитарні, та б) тоталітарні політичні режими. При цьому хоча формально на рівні конституцій недемократичні політичні режими практично ніколи такими не визнаються (тобто в недемократичній державі в її конституції ніколи юридично не фіксується той факт, що держава є недемократичною), але за наявності ряду інституційних ознак (в тому числі й тих, що безпосередньо закріплюються конституціями) ми можемо доволі чітко вирізняти тип політичного режиму виходячи переважно з текстуального аналізу конституцій. Наприклад, якщо ми звернемося до конституційного досвіду існування СРСР, то на рівні основ конституційного ладу в ній закріплювався партійний монізм та відсутність політичного плюралізму. Так в Конституції СРСР 1936 року в статті 130 практично не передбачалось створення будь-яких політичних партій, які б могли створити альтернативу правлячій комуністичній партії, оскільки серед тих організацій, в які могли об’єднуватись громадяни було названо виключно професійні спілки, кооперативні об’єднання, організації молоді, спортивні та оборонні організації, культурні, технічні та наукові товариства. Водночас, оскільки гегемонія однієї партії є важливою властивістю тоталітарних політичних режимів, то з цього можна було висновувати про недемократичний характер радянського політичного режиму в цілому. Також специфічною ознакою недемократичних політичних режимів, яка часто дається в знаки на конституційному рівні, є обмеження окремих груп прав громадян. Насамперед маються на увазі політичні права і свободи (в частині регламентації політичної активності, свободи доступу до політичної інформації, свободи думки, свободи вираження своїх політичних поглядів та переконань), а також економічні права (в цьому сенсі слід вказати в першу чергу на право приватної власності та право на вільну підприємницьку діяльність, які в умовах тоталітарних політичних режимів завжди набувають змістовного обмеження).

Але навіть в тих випадках, коли конституції недемократичних держав прямо не містять обмежень політичних прав, то в них, як правило, свідомо утворюються своєрідні “прогалини забезпечення”, через які передбачені конституцією політичні права не тільки не реалізуються, але й не можуть бути реалізованими в принципі. В цьому сенсі, аналізуючи конституційні гарантії забезпечення прав людини, О. Скрипнюк пропонує наступну модель розмежування трьох типів політичних режимів: “Тоталітарний політичний режим – всі права і свободи мають декларативний та формальний характер, а отже й не забезпечуються конституційно, авторитарний політичний режим – права і свободи людини і громадянина обмежені насамперед в політичній сфері, демократичний політичний режим – права і свободи гарантовані законом, який опріч цього обов’язково встановлює конкретні механізми їх реалізації.

Утім, для того, щоб скласти цілісне уявлення про конституційне регулювання політичного режиму в Україні необхідно розв’язати два обов’язкові методологічні завдання: з одного боку – визначити, про який саме політичний режим (в якості конституційної мети) каже Конституція України, і з іншого боку – окреслити основні властивості цього політичного режиму в сукупності з тими їх гарантіями, що закріплюються чинною Конституцією України. Відповідь на перше запитання видається доволі очевидною, оскільки вже в преамбулі до Конституції наголошується на прагненні установчого органу Верховної Ради України розвивати і зміцнювати демократичну державність, а в статті 1 Конституції України це прагнення набуває форми чіткого конституційного визначення, яке характеризує Україну як незалежну, демократичну, соціальну і правову державу. Що ж до другого запитання, слід виділити два його аспекти: а) теоретичне визначення загальних властивостей демократичних політичних режимів; б) аналіз конституційних гарантій забезпечення зазначених властивостей.

Якщо спробувати узагальнити всі існуючі підходи до визначення демократичних політичних режимів, то тоді ми зможемо вказати на такі невід’ємні риси цього типу політичних режимів: реалізація державного управління в такий спосіб, який би гарантував вільний розвиток особистості; забезпечення ефективної політичної участі громадян в процесі державного управління (при цьому політична участь характеризується як можливість широкої громадськості впливати на дії державної влади або окремих посадових осіб, які працюють в її складі); гарантування свободи економічного розвитку; захищеність основних прав і свобод людини і громадянина, створення найбільш сприятливих умов для їх всебічної реалізації та захисту з боку держави; реальна можливість та правова забезпеченість діяльності опозиційних об’єднань, включаючи в першу чергу опозиційні політичні партії; виборність та періодична змінюваність центральний і місцевих органів державної влади, можливість громадян претендувати на посади в цих органах влади; наявність вільних виборів та інших форм безпосередньої демократії як форм участі громадян у здійсненні державної влади; створення умов для нормального розвитку громадянського суспільства; консенсуальний спосіб розв’язання конфліктів, який дозволяє забезпечити інтереси більшості при обов’язковому врахуванні думки та потреб меншості. Якою мірою всі ці властивості гарантуються чинною Конституцією України із врахуванням тих змін, що були внесені до неї в грудні 2004 року (нагадаємо, що окремі положення політичної реформи вступили в силу з 1 січня 2006 року, а інші – після обрання Верховної Ради України V скликання)?

Відомо, що саме поняття “політичний режим” в Конституції України не вживається, так само як в ній немає згадки й про “демократичний політичний режим”. Натомість серед конституційних норм ми зустрічаємо чимало таких, які закріплюють і гарантують ті невід’ємні інститути й властивості демократичного політичного режиму, про які йшлося вище. Деякі з цих норм встановлюють обов’язкові для демократичного політичного режиму інститути (як приклад можна навести інститути виборчого права, а також такі принципи як свобода волевиявлення при забезпеченні загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування, або ж інститут багатопартійності), деякі – визначають імперативні вимоги по відношенню до державної влади (скажімо частина друга статті 3 Конституції України встановлює, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави), інші – фіксують факт гарантованості функціонування та розвитку необхідних для демократичних політичних режимів інститутів (в цьому плані можна згадати статтю 7 Конституції України, де зазначається, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування). Водночас, оскільки демократичний політичний режим це не тільки сукупність форм та методів здійснення державної влади, але й можливості громадян впливати на дії держави та на реалізацію державної політики, то до системи інституційних гарантій демократизму політичного режиму слід віднести й ті права громадян, які забезпечують їх безперешкодну та вільну участь в політичному, економічному, правовому житті країни. Хоча, все ж таки з поміж зафіксованих на конституційному рівні прав, які гарантують демократизм політичного режиму, домінантну роль, на нашу думку, відіграють саме політичні права. Їх специфічна роль, як вказує С. Новикова, зумовлюється тим, що “шляхом їх реалізації забезпечується народний суверенітет – з одного боку, та встановлюються межі всевладдю державних органів – з іншого”. Більше того, практично всі без винятку політичні права людини постають умовами або ж невід’ємними елементами існування та розвитку ключових інститутів демократичних політичних режимів. Наприклад, становлення багатопартійності та нормальний розвиток партійної системи можливі лише за умов конституційного забезпечення права на свободу об’єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів.

Хоча, кажучи про гарантії демократизму політичного режиму в Україні, на нашу думку, слід виділяти не лише фактологічно-інституційну, але й регулятивну складову. Йдеться про те, що саме поняття політичного режиму є динамічним за своїм змістом. До речі, на цей динамізм політичних режимів вказують різні автори. Причому трансформації політичних режимів можуть відбуватись як в межах певного встановленого типу (наприклад, зміна форми правління об’єктивно видозмінює політичний режим та форму взаємодії громадян і держави, але при цьому не призводить до обов’язкової зміни типу політичного режиму), так і з реалізацією типологічної зміни самого політичного режиму (в такому разі ми кажемо про демократичний або про авторитарний перехід, коли разом зі зміною тих чи інших інститутів та принципів ми фіксуємо й загальну зміну типу політичного режиму). Зазначений момент виявляє свою суттєву теоретичну значимість для науки конституційного права, оскільки припускаючи динамічні зміни в межах певної встановленої конституцією варіативності щодо форми державного устрою чи форми правління, перед державою та суспільством завжди постає завдання убезпечити політичний режим від його типологічної зміни (особливо, коли йдеться про конституційне забезпечення стабільності демократичних політичних режимів, які можуть бути дуже вразливими до загроз з боку авторитарних тенденцій в розвиткові державної влади). В цьому вбачається те, що може бути описано поняттям “регулятивного” впливу конституції на генезис політичного режиму. Зрозуміло, що однією з найсуттєвіших проблем, що постають в цьому контексті є забезпечення оптимального балансу між динамікою політичного режиму, якою в жодному разі не можна нехтувати з огляду на постійний реальний розвиток суспільних відносин, та його типологічною стабільністю. На нашу думку, в найбільш загальному вигляді регулятивними конституційними гарантіями незмінності типу політичного режиму в Україні є ті, що фіксують стабільність базових інститутів, норм та принципів, які взагалі роблять можливим застосування предикату “демократичний” по відношенню до існуючого в Україні політичного режиму. Переважною більшістю ці регулятивні гарантії сконцентровано в розділах першому та третьому Конституції України. Зокрема можна загадати принцип поділу державної влади (стаття 6 Конституції України) – цю специфічну властивість sine qua non демократії, принцип народного суверенітету, принцип політичного, економічного та ідеологічного плюралізму, принцип визначальної ролі прав і свобод людини і громадянина (причому самі ці права та їх зміст розкриваються в другому розділі Конституції України), принцип верховенства права, гарантування місцевого самоврядування, принцип вільності та рівності виборчого права тощо.

Але, як нам видається, подібна насиченість цими нормами загальних засад (тобто першого розділу Конституції України) не означає, що вони є відсутніми в інших розділах Конституції. В цьому плані доречно згадати принцип стабільності Конституції. Стосовно нього доволі часто лунає теза, що він не має відношення до гарантування стабільності політичного режиму в цілому, а відіграє важливу роль виключно в аспекті підтримання стабільності правової системи. На нашу думку, з цією тезою не можна погодитись, оскільки зміни політичних режимів завжди супроводжуються відповідними інституційними трансформаціями на рівні органів держави і суспільних відносин, які, в свою чергу, з метою легітимації, відбиваються в конституції як Основному Законі держави і суспільства. Більше того, у випадку зміни типу політичного режиму зазначена процедура “конституційної легітимації” є необхідною складовою (а інколи навіть – вирішальною) легітимації трансформованого політичного режиму в цілому. Тому неможливість довільного внесення змін до демократичних конституцій, забезпечення високого рівня їх захищеності виступає одночасно й запорукою незмінності демократичної суті політичного режиму (хоча, насправді, ця ж сама теза є справедливою і для недемократичних політичних режимів, з тією лишень відмінністю, що вони, як правило, забезпечують свою незмінність і стабільність не стільки конституційно-правовими, скільки силовими методами). З цієї точки зору, як ми вважаємо, до системи конституційних регулятивних гарантій демократизму політичного режиму України слід додати й норми розділу тринадцятого Конституції України (статті 154 – 159), які зокрема передбачають спеціальний порядок внесення змін до розділу першого, третього та тринадцятого (подібний законопроект, відповідно до статті 156, подається до Верховної Ради України Президентом України або не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України і, за умови його прийняття не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України, затверджується всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом України), а також унеможливлюють статтею 157 зміни, які передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина, ліквідацію незалежності чи порушення територіальної цілісності України.

Таким чином, можна зробити висновок, що в методологічному плані конституційні гарантії демократизму політичного режиму в Україні можуть бути розглянуті принаймні в двох аспектах: а) як фактологічно-інституційні гарантії формування та функціонування демократичного політичного режиму; б) як регулятивні гарантії незмінності типу політичного режиму в процесі його природної еволюції та внутрішніх видозмін. Якщо перша група гарантій доволі чітко та однозначно фіксується в чинній Конституції України (що, до речі, було відображено у висновках Венеціанської комісії), то по відношенню до другої групи гарантій ми стикаємося з певними складнощами. Зокрема, не зважаючи на свій прогресивний характер, політична реформа поставила перед державою і суспільством низку складних питань, які навіть вивели в політико-правовий дискурс такі звинувачення як “порушення принципу поділу державної влади”, “війна повноважень” та “узурпація влади”. В цьому сенсі цілком нормальна для багатьох демократичних політичних режимів процедура зміни форми державного правління (подібні приклади не є поодинокими в конституційно-правовій історії) за причини транзитивного характеру типу політичної системи в Україні та типу політичного режиму обернулася загрозою наростання авторитарних тенденцій в запроваджуваних формах і методах державного управління. На жаль, в процесі прийняття політичної реформи цей чинник не було враховано. Тому сьогодні надзвичайно важливо не стільки вести суперечки навколо переходу до тієї чи іншої форми правління (адже в цьому сенсі, судячи за все, так і не буде поставлено остаточно крапку, оскільки завжди залишатимуться прибічники як президентської, так і парламентської форми правління), скільки сконцентрувати увагу на проблемі забезпечення демократизму політичного режиму. Тобто всі зміни на рівні державної влади (в тому числі й політична реформа) повинні проходити апробацію на предмет їх відповідності тих принципам, які визначають демократизм політичного режиму та гарантують його незмінність. Подібна позиція, на нашу думку, дозволить не лише консолідувати різні політичні сили, але й внести певну проспективну стабільність щодо майбутнього розвитку політичного режиму в Україні.

Література:

1. Скакун О. Ф. Теория государства и права. – Харьков, 2000. – С.90.
2. Проблемы общей теории права и государства / Под общ. ред. В. С. Нерсесянца. – М., 2002. – С.608.
3. Хабриева Т. Я., Чиркин В. Е. Теория современной конституции. – М., 2005. – С.270-271.
4. Конституционное право зарубежных стран / Под ред. Баглая М. В., Лейбо Ю. И., Энтина Л. М.). – М., 1999. – С.140-141.
5. Сухонос В. В. Сутність та функції авторитарного державного режиму в умовах переходу до демократії (теоретико-методологічний аналіз): Автореф. дис... канд.. юрид. наук: 12.00.01 / НАН України; Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького. – К., 2000.
6. Пугачев В. П., Соловьев В. И. Введение в политологию. – М., 1995. – С.133.
7. Політологія / Під ред. О. В. Бабкіної, В. П. Горбатенка. – К., 2001. – С.260.
8. Політологія: історія та методологія / За ред. Ф. М. Кирилюка. – К., 2000. – С.338.
9. Теория права и государства / Под ред. В. В. Лазарева. – М., 2001. – С.396.
10. Тодыка Ю. Н. Основы конституционного строя Украины. – Харьков, 1999. – С.41.
11. Конституция СССР. Конституции Союзных Советских Социалистических Республик. – М., 1972. – С.67.
12. Арон Р. Демократия и тоталитаризм. – М., 1993. – С.230-231.
13. Скрипнюк О. В. Соціальна, правова держава в Україні. До 10-річчя незалежності України. – К., 2000. – С.404.
14. Козырев Г. И. Введение в политологию. – М., 2003. – С.121-122.
15. Конституционное право государств Европы / Отв. ред. Д. А. Ковачев. – М., 2005. – С.59.
16. Конституционное право развивающихся стран: общество, власть, личность. – М., 1990.– С.232-233.