Форми конституційного контролю і гарантії стабільності системи конституційного регулювання в Україні

Суддя Київського апеляційного адміністративного суду,
професор кафедри Університетської, професійної освіти і права Університету менеджменту освіти Національної академії педагогічних наук України, член науково – консультативної ради при Вищому адміністративному суді України, викладач Національної школи суддів України, доктор юридичних наук

Бабенко Костянтин Анатолійович

У статті досліджується специфіка та обсяги повноважень органів конституційної юрисдикції в контексті забезпечення стабільності конституційного регулювання політичних і правових відносин. Застосовуючи матеріал порівняльного конституційного права, автор доводить піднесення ролі органів конституційної юрисдикції у сучасних демократичних системах регулювання політико-правових відносин.
Ключові слова: конституційний контроль, органи конституційної юрисдикції, стабільність конституційного регулювання, демократія, політика.

Формы конституционного контроля и гарантии стабильности системы конституционного регулирования в Украине
В статье исследуется специфика и объем полномочий органов конституционной юрисдикции в контексты обеспечения стабильности конституционного регулирования политических и правовых отношений. Используя материал сравнительного конституционного права, автор аргументирует повышение роли органов конституционной юрисдикции в современных демократических системах регулирования политико-правовых отношений.
Ключевые слова: конституционный контроль, органы конституционной юрисдикции, стабильность конституционного регулирования, демократия, политика.

The forms of constitutional control and guarantees of stability of the system of constitutional regulation in Ukraine
The article investigates the specificity and volume of powers of bodies of the constitutional jurisdiction in the context of maintenance of stability of the constitutional regulation of political and legal relations. Using a material of the comparative constitutional law, the author proves the increase of a role of the constitutional jurisdiction bodies in modern democratic systems of regulation of political and legal relations.
Key words: constitutional control, bodies of the constitutional jurisdiction, stability of the constitutional regulation, democracy, politics.

Наразі проблема конституційного регулювання і шляхів забезпечення його стабільності посідає одне з визначальних місць в системі сучасних конституційно-правових наукових досліджень. Дійсно, наголошуючи на винятковій ролі Конституції України як Основного Закону, а також як «єдиного нормативно-правового акту, який має особливий характер і з допомогою якого український народ виражає свою суверенну волю», ми тим самим вказуємо на те, що процес конституційного регулювання відіграє одну з ключових ролей як у функціонуванні сучасних демократичних держав, так і у розвиткові будь-якого соціуму. Утім, як і будь-який процес, конституційне регулювання політико-правових відносин реалізується цілим рядом уповноважених конституцією і законом суб’єктів, одним з яких є органи конституційної юрисдикції. Більше того, акцентуючи увагу саме на цій групі органів державної влади, доцільно особливо відзначити, що вони виконують гранично важливу в умовах перехідних суспільств стабілізуючу функцію. Це означає, що в процесі здійснення конституційного правосуддя, повноважного тлумачення конституції і законів, ці органи державної влади стабілізують всю систему конституційного регулювання, забезпечують поступовість її розвитку та непорушність фундаментальних конституційних норм, інститутів і гарантій.

Актуальність звернення до цієї проблематики може бути обґрунтована наступними причинами. По-перше, об’єктивні потреби стабілізації системи конституційного регулювання, які нині постали в Україні ставлять перед вітчизняною наукою конституційного права завдання щодо пошуку нових моделей, методів і форм конституційного регулювання, а також створення додаткових гарантій, які б забезпечили стабільний розвиток як політичної, так і правової системи в цілому. У цьому сенсі, особлива роль належить формам конституційного контролю, який здійснюється органами конституційної юрисдикції. По-друге, тривалі політичні і правові суперечки, які виснажливо діють на Українську державу і суспільство змушують переглядати існуючі форми і засоби стабілізації системи конституційного регулювання політико-правових відносин, піддаючи деякі з них критиці і заохочуючи й удосконалюючи інші. Це суттєво актуалізує дослідження форм конституційного контролю в Україні, які також мають значний потенціал до подальшого удосконалення. По-третє, функціонування єдиного органу конституційної юрисдикції в Україні на початку ХХІ століття часто порушує проблему «політизації» зазначеної діяльності, а також необ’єктивності й упередженості того конституційного контролю, який ним здійснюється. У цьому плані значно підвищується актуальність аналізу форм конституційного контролю, а також можливого впливу «політичного фактора» на розвиток системи конституційного регулювання в Україні.

Отже, ставлячи на меті, дослідження органів конституційної юрисдикції в процесі забезпечення стабільності системи конституційного регулювання в Україні, ми повинні послідовно вирішити такі конкретні завдання: а) охарактеризувати повноваження органів конституційної юрисдикції в Україні в аспекті гарантування стабільності системи конституційного регулювання, б) проаналізувати форми конституційного контролю в процесі забезпечення стабільності конституції і конституційного регулювання, в) окреслити ключові проблеми забезпечення стабільності системи конституційного регулювання політико-правових відносин в сучасній Україні.

Окреслюючи повноваження конституційного суду, а також порівнюючи коло компетенції конституційних судів в окремих країнах, необхідно насамперед висвітлити ті механізми, які визначають роль конституційних судів в системі поділу влади. Головним механізмом, що дозволяє конституційним судам впливати на процес регулювання політико-правових відносин є право визначати відповідність законів та інших нормативно-правових актів, які видаються вищими органами державної влади, конституції, що, в свою чергу, сприяє створенню злагодженої системи законодавства і усуненню суперечностей в нормативно-правових актах. Свого часу один з засновників теорії конституційної юстиції Ганс Кельзен визначив це право конституційного суду як право «негативного законодавства», зміст якого полягає у тому, що, на відміну від позитивної законотворчості, негативна законотворчість може тільки скасовувати закони чи їх частини у разі виявлення невідповідності конституції. Хоча згодом це поняття було значно трансформовано, оскільки теза Г.Кельзена про неможливість розгляду діяльності конституційних судів як одного елементів правотворчого процесу була радикально переглянута і на сьогоднішній день можна навести чіткі аргументи на користь того, що негативне законодавство конституційних судів є невід’ємною складовою загального правотворчого процесу.

Зазначене право конституційного контролю може реалізовуватись у двох основних формах: а) попереднього контролю, б) наступного контролю. Хоча, надаючи повної класифікації форм контролю органів конституційного правосуддя, варто згадати не лише показник моменту перевірки, але й такі фактори як зв’язок з конкретною справою та предмет перевірки. Теоретико-методологічною основою обґрунтування ідеї попереднього конституційного контролю як гарантії стабільності конституційного регулювання виступила теорія цілісної та ієрархічної структури правових норм висунута визначним юристом і правознавцем, ім’я якого було щойно згадано – Г.Кельзеном. В основу своїх міркувань він поклав тезу, що правовий порядок в державі й суспільстві базується на системі правових норм, кожна з яких має свою юридичну цінність і які утворюють єдину пірамідальну структуру, на чолі якої стоїть основний закон – конституція. Таким чином наявність жорсткої структури нормативно-правових актів означає не тільки те, що кожна з діючих юридичних норм має своє чітко визначене місце в даній структурі, але й те, що будь-яка нова норма повинна розроблятися й прийматися з обов’язковим урахуванням того, яке місце вона посяде в цій структурі. В результаті чого, на думку Г.Кельзена, юридичній конституційній оцінці підлягають не лише вже прийняті закони, але й всі законопроекти, оскільки якщо новий закон од самого початку міститиме в собі норми, що суперечитимуть конституції чи вищим (за юридичною силою) законам, то такий закон зруйнує цілість системи правових актів і стане загрозою для загального правопорядку. Запропоновану Г.Кельзеном ідею попереднього конституційного контролю доволі часто визначають як конституційний контроль a priori (на сьогоднішній день він діє практично у всіх країнах Європи за виключенням Великобританії й Швейцарії), оскільки поряд з вже діючими законами, вона передбачає й контроль стосовно законопроектів.

У сфері своєї практичної реалізації попередній контроль має місце на стадіях, які є пов’язаними з підготовкою й розглядом законопроектів. Він передбачений конституціями таких держав як Румунія, Франція, Італія, Угорщина, Польща. Наприклад, у ст.61 Конституції Франції зазначено: «Органічні закони до їх промульгації та регламенти палат Парламенту до їх застосування повинні бути надані до Конституційної ради, яка виносить рішення про їх відповідність Конституції». Схожа норма міститься в п.а, ч.1 ст.144 Конституції Румунії де сказано, що Конституційний Суд може приймати рішення щодо конституційності законів до їх промульгації за зверненням президента, голови уряду, голови однієї з палат парламенту, голови Верховного Суду, не менш як 50 депутатів чи 25 сенаторів. Причому у випадку встановлення неконституційності законопроекту (ст.145) він повертається на повторний розгляд і може бути прийнятий в тій самій редакції лише тоді, коли за неї проголосують не менш як по дві третини від конституційного складу кожної з палат парламенту. Хоча можливість подібної процедури «подолання» рішення органу конституційної юстиції в ході попереднього конституційного контролю ставиться під сумнів цілим рядом юристів. Справді, у разі скасування рішення встановленого в ході попереднього конституційного контролю завжди зберігається можливість за діяння наступного контролю. Але, як звертають увагу ці дослідники, чи є сенс, так би мовити, запускати механізм конституційної юстиції по другому колу, якщо одного разу його вже було приведено в дію? Саме тому в Конституції Франції (ст.62) було зафіксовано, що законопроект в цілому, чи його окремі положення, які було визнано неконституційними не можуть бути ані застосованими, ані промульгованими.

Інколи подібний попередній конституційний контроль ще визначають як «м’який» чи «запобіжний». Поряд з чималою кількістю прихильників цієї форми конституційного контролю в сучасній юридичній науці можна зустріти і прямо протилежну точку зору, зміст якої полягає в недоцільності запровадження подібної форми контролю. Так, на думку Г.Рьоллеке та В.Гека, предметом перевірки з боку конституційного суду щодо формальної чи матеріальної відповідності того чи іншого нормативно-правого акту конституції може бути лише прийнятий й опублікований закон чи інший нормативно-правовий акт. Що ж до оцінки законопроектів та дотримання процедури прийняття законів, то такі проблеми, як пишуть ці дослідники, повинні вирішуватись в межах самої законодавчої влади та на рівні глави держави, який підписує прийняті парламентом закони. Хоча, здебільшого, основна критика попереднього конституційного контролю зустрічається у роботах представників англо-американської правової науки. Це зумовлено тим, що сама, так звана, «американська» модель конституційного правосуддя, яке здійснюється судами загальної юрисдикції в ході розгляду окремих правових спорів, заснована на ідеї контролю a posteriori, що, в свою чергу, фактично не передбачає застосування запобіжного (попереднього) контролю.

Однак крім попереднього конституційного контролю, існує ще одна його форма, яка є значно більш широко застосованою. Ми маємо на увазі наступний конституційний контроль. На відміну від попереднього контролю, його об’єктом є вже не законопроекти (тобто такі нормативно-правові акти, що ще не набули повної сили і тому ще не є законами), а закони, які прийнято парламентом і підписано главою держави. Подібні закони можуть ставати предметом конституційного контролю як результат двох факторів. З одного боку, розгляд їх конституційності може бути ініційовано безвідносно до безпосередніх наслідків їх застосування. Тобто у випадку виникнення сумніву щодо конституційності закону суб’єкти конституційного звернення (подання) можуть звернутись до конституційного суду стосовно визначення конституційності закону. Причому спірний, з точки зору суб’єкту подання закон може зачіпати інтереси не тільки законодавчої чи виконавчої влади, але й судової. У якості прикладу подібного рішення конституційного суду можна згадати Рішення у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статей 19, 42 Закону України «Про Державний бюджет України на 1999 рік» (справа про фінансування судів) від 24 червня 1999 р. Зокрема в ньому було визнано неконституційними, положення ст. 42 Закону України «Про Державний бюджет України на 1999 рік» у частині надання повноважень Кабінету Міністрів України здійснювати обмеження видатків з Державного бюджету України на утримання судових органів України без урахування передбачених ст.130 Конституції конституційних гарантій їх фінансування.

На перший погляд, може видаватись не зовсім логічним, що судова влада вирішує питання, в яких вона виступає, так би мовити, «зацікавленою» стороною. Однак, насправді, подібне рішення конституційного суду є неупередженим і об’єктивним з огляду на те, що в його основі лежать не просто суддівські повноваження конституційного суду (його право приймати загальнообов’язкові рішення), а закріплене в основному законі держави (конституції) право. На підтвердження цього положення може виступити Рішення Конституційного Суду України від 21 травня 2002 р. у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частин другої і четвертої статті 1, абзацу другого пункту 8 частини першої статті 18, частини першої статті 25, пунктів 1, 2, 4 частини першої статті 30, частини першої статті 31, частини першої статті 32, пункту 2 частини другої статті 33, пункту 2 частини другої та частини третьої статті 37, статей 38 і 48 Закону України «Про Вищу раду юстиції» (справа про Закон України «Про Вищу раду юстиції»). Нагадаємо, що в своєму рішенні Конституційний Суд погодився з мотивацією викладеною у поданні Верховного Суду лише стосовно трьох статей. Тобто було визнано неконституційними тільки: а) положення пп.1, 2 частини першої ст.30, за якими до Вищої ради юстиції з пропозицією про прийняття подання про звільнення судді з посади можуть звернутися: народний депутат України та Уповноважений Верховної Ради України з прав людини; б) положення ст.38, за якими підставою для відкриття дисциплінарного провадження є подання народного депутата України й Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; в) положення частини третьої ст.37, згідно з яким Вища рада юстиції прийняте нею рішення про невідповідність судді займаній посаді може направити до органу, який обрав суддю, без подання про звільнення судді з посади. Тоді як всі інші норми закону, про які йшлося у поданні було визнано відповідними конституції.

З іншого ж боку, подібне звернення до конституційного суду може виступити наслідком застосування закону (ця форма звернення, яку ще визначають як «конкретний конституційний контроль» є поширеною в тих державах де функції конституційного контролю можуть виконувати суди загальної юрисдикції). Хоча, звісно, це не означає, що наявність у конституційних судів повноважень попереднього контролю виключає застосування інституту наступного конституційного контролю.

Але останнім часом, крім права визнавати відповідність чи невідповідність державних законів конституції (яке, за словами Ю.Старилова, робить конституційні суди основним елементом механізму захисту конституції), в діяльності конституційних судів проявляється ще одна надзвичайна важлива ознака. Справа в тому, що в умовах політико-правових транзитів, коли система державної влади тільки формується і ще не набула ознак стабільності у взаємовідносинах між різними гілками влади, конституційні суди отримують функції арбітрування у стосунках між органами виконавчої і законодавчої влад. Дійсно, доволі часто як виконавча, так і законодавча влада опиняються у, так би мовити, “патовій ситуації”, коли за тих чи інших причин (в тому числі й за суто юридичних, зміст яких полягає у відсутності чітких правових норм, та визначень, які б дозволили врегулювати конфлікт), жодна з них не може довести свою правоту. За правило, як відзначає Р.Пеннок, причиною подібних «патових ситуацій» виступає відсутність політичного налаштування між органами законодавчої і виконавчої влад на пошук компромісу.

Виконуючи функції конституційного контролю, конституційний суд перетворюється на своєрідного “речника конституції” чи “речника права”, який має винести об’єктивне (конституційне) рішення безвідносно до того, які суб’єкти є учасниками правового конфлікту. Звісно, що таке положення органів конституційної юрисдикції несе в собі певні загрози, головна з яких – це “політизація” конституційної юстиції і втягування її у політичне протистояння влад. Хоча, зазначений процес політизації, як доводить А.Медушевський, у переважній більшості випадків має у якості своєї причини не вади самого конституційного суду (як органу конституційної юстиції), а такі об’єктивні чинники як: а) відсутність розвиненого конституційного законодавства, яке б забезпечувало можливість чіткого тлумачення положень конституції, а також наявність в ньому пробілів, суперечностей та двозначних положень (до цього ще доволі часто додається такий феномен, який Ю.Яхіна, визначила як “нестабільність самої конституції”); б) недостатня визначеність компетенції конституційних судів в частині вирішення конфліктів між різними гілками державної влади; в) об’єктивні складнощі у забезпеченні незалежності конституційного судочинства. А В.Кашепов додає до цього переліку ще й такий фактор як загальна невизначеність як меж конституційного контролю, так і процедури конституційного арбітрування .

У цьому плані, на нашу думку, цілком доречним буде звернення до діяльності Конституційного Суду Болгарії, якому вдалось своєю чіткою позицією у захисті принципів ліберального конституціоналізму не припустити повернення до однопартійної системи, не припустити обмеження прав і свобод людини і громадянина, обмеження свободи слова, обмеження незалежності суддів та завадити новим процесам перерозподілу власності. При цьому навіть зважаючи на доволі широкі повноваження конституційного суду (нагадаємо, що згідно ст.149 Конституції Болгарії Конституційний суд: дає обов’язкове тлумачення Конституції; виносить рішення щодо встановлення конституційності законів та актів президента; вирішує спори про компетенцію між парламентом, президентом й урядом, а також між органами місцевого самоврядування й центральними виконавчими органами; виносить рішення щодо конституційності політичних партій та громадських об’єднань; виносить рішення про законність виборів президента; виносить рішення щодо висунення обвинувачення проти президента), він, по суті, навіть пішов на розширене тлумачення власних прерогатив, коли виникла необхідність дати правову оцінку тих законів, що були введені в дію до прийняття конституції. Але саме ці дії конституційного суду дозволили, по-перше, зберегти баланс політичних сил, а, по-друге – забезпечити основи поступового демократичного реформування політичної системи. Так само, історико-правовий досвід ХХ століття надає й чимало прикладів того, коли саме завдяки конституційним судам ставало можливим вирішення конфлікту не лише на рівні гілок державної влади, але й зняття напруги і протистояння в самому суспільстві. В цьому контексті не можна н згадати роль Конституційного суду в ПАР, який було сформовано у 1993р. (остаточна інституціоналізація цього органу відбулась лише у 1996 р., коли було прийнято Конституцію ПАР, а сам конституційний суд було визнано вищим судовим органом у всіх конституційних питаннях) на підставі перехідної конституції, і якому вдалось зберігати стабільність державної влади в процесі політичних і правових трансформацій в цій державі.

Узагальнюючи результати проведеного дослідження, можемо сформулювати наступні висновки. По-перше, одним з найбільш дієвих та ефективних механізмів, що дозволяє органам конституційної юрисдикції впливати на процес регулювання політико-правових відносин є право визначати відповідність законів та інших нормативно-правових актів, які видаються вищими органами державної влади, конституції. Це право органів конституційної юрисдикції часто описують поняттям права «негативного законодавства», зміст якого полягає у тому, що, на відміну від позитивної законотворчості, негативна законотворчість може тільки скасовувати закони чи їх частини у разі виявлення невідповідності конституції. Такий конституційний контроль може реалізовуватись у формі попереднього контролю і наступного контролю. По-друге, маючи загальне завдання сприяння стабілізації системи конституційного регулювання політико-правових відносин через забезпечення стабільності конституції і конституційності системи законодавства попередній і наступний контроль істотно різняться щодо предмету контролю. На відміну від попереднього контролю, який має своїм предметом такі нормативно-правові акти, що ще не набули повної сили і тому ще не є законами, наступний конституційний контроль має своїм предметом а закони, які вже прийнято парламентом і підписано главою держави. по-третє, обидві форми конституційного контролю відіграють важливу роль в процесі забезпечення стабільності конституційного регулювання, а отже їх удосконалення і подальший розвиток має значення не тільки для системи конституційної юстиції, але й для системи конституційного регулювання політико-правових відносин в цілому.

Безумовно, що як така проблема удосконалення і розвитку гарантій стабільності системи конституційного регулювання політико-правових відносин в сучасній Україні не повинна зводитися виключно про конституційного контролю, його форм, а також діяльності органів конституційної юрисдикції. Але, попри це, саме ці органи державної влади наразі виконують одну з головних і визначальних ролей у стабілізації цієї регулятивної системи, значущість якої для держави і для суспільства не можна недооцінити. За цієї причини, подальші конституційно-правові дослідження цієї теми мають теоретичну і практичну значимість, а також вагомий потенціал у найближчій і середньостроковій перспективі.

Література:

1. Конституційне право України: Підручник для студентів вищих навчальних закладів / За ред. В. П. Колісника, Ю. Г. Барабаша. – Х.: Право, – С. 40.

2. Петровій С. І. Теорія права Ганса Кельзена як одна з важливих складових інтегративної юриспруденції // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. – К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 1999. – Вип. 3. – С. 14.

3. Тесленко М. Правова природа актів Конституційного Суду України. // Право України. – 2000. – № 2. – С. 8.

4. Шаповал В. М. Конституційне право зарубіжних країн. – К.: АртЕк, Вища школа, 1997. – С. 251.

5. Государственное право Германии. – М.: ИГП РАН, 1994. – Т. 1. – С. 275.

6.  Российское государство и правовая система: современное развитие, проблемы, перспективы / Под ред. Ю. Н. Старилова. – Воронеж: Изд-во ВГУ, 1999. – С. 422.

7. Pennock J. R. Democratic Political Theory. – Princeton: Princeton U.P., 1979. – P. 406-407.

8. Медушевский А. Н. Сравнительное конституционное право и политические институты. – М.: ГУ ВШЭ, 2002. – С. 465.

9. Яхина Ю. Х. Толкование Конституции Российской Федерации: место в системе источников права // Государство. Политика. Право / Под ред. А. Г. Хабибулина. – Уфа: УЮИ МВД РФ, 2000. – С. 83.

10. Комментарий к Конституции Российской Федерации. – М.: Изд-во БЕК, 1996. – С. 542.

11. Правовые системы стран мира. Энциклопедический справочник / Отв. ред. А. Я. Сухарев. – М.: Изд-во НОРМА, 2000. – С. 813.