Участь парламенту у формуванні уряду: проблеми і перспективи конституційної реформи в Україні

Суддя Київського апеляційного адміністративного суду,
професор кафедри Університетської, професійної освіти і права Університету менеджменту освіти Національної академії педагогічних наук України, член науково – консультативної ради при Вищому адміністративному суді України, викладач Національної школи суддів України, доктор юридичних наук

Бабенко Костянтин Анатолійович

У статті досліджуються проблеми запровадженого в процесі конституційної реформи в Україні парламентського механізму формування уряду. Автор аналізує критичні аргументи щодо такого способу формування уряду, виявляє причини, які спричиняють виникнення конфліктів між парламентом, і сформованим парламентською більшістю урядом, а також пропонує конкретні шляхи забезпечення ефективного конституційного регулювання взаємодії уряду і парламенту.
Ключові слова: Конституція України, конституційна реформа, законодавча влада, виконавча влада, парламент.


Участие парламента в формировании правительства: проблемы и перспективы конституционной реформы в Украине
В статье исследуются проблемы функционирования парламентского механизма формирования правительства, который был воплощен в жизнь в ходе конституционной реформы в Украине. Автор анализирует критические аргументы относительно такого способа формирования правительства, указывает на причины возникновения конфликтов между парламентом и сформированным парламентским большинством правительством, а также предлагает конкретные пути обеспечения эффективного конституционного регулирования взаимодействия парламента и правительства.
Ключевые слова: Конституция Украины, конституционная реформа, законодательная власть, исполнительная власть, парламент.


Participation of parliament in formation of government: problems and prospects of the constitutional reform in Ukraine
The article investigates the problems of functioning of the parliamentary mechanism of formation of government which was realized in a course of the constitutional reform in Ukraine. The author analyzes critical arguments concerning this way of formation of government, specifies the reasons of occurrence of the conflicts between parliament and, created by the parliamentary majority, government, and also offers concrete ways of maintenance the effective constitutional regulation of parliament and government interactions.
Key words: Constitution of Ukraine, constitutional reform, legislative authority, executive authority, parliament.

Однією з основних проблем, які постали перед Україною у процесі запровадження конституційної реформи стало питання щодо забезпечення ефективної взаємодії між окремими гілками державної влади і тими органами, які до них відносяться. Ця проблема може бути описана одночасно і як причина, що спонукала зміни у конституційному законодавстві, і як питання, що досі залишається актуальним для державно-правового розвитку України і зокрема для процесу конституційного регулювання політико-правових відносин. Зважаючи на її значущість для державно-правового розвитку України, а також враховуючи ті суто теоретичні імплікації, які у ній містяться, вона наразі є предметом змістовних розвідок у галузі конституційного права України.

Актуальність дослідження цієї теми пояснюється наступними міркуваннями. По-перше, зважаючи на негативні ефекти, які далися в знаки в функціонуванні державної влади в Україні як результат запровадження політичної реформи 2004 року, істотно актуалізується потреба в ґрунтовному науковому осмисленні сутності цих змін, а також визначення загальних перспектив продовження змін в системі взаємодії вищих органів державної влади (чи то завдяки зміні існуючої моделі, чи то шляхом її удосконалення). У цьому контексті важливою проблемою є парламентський спосіб формування уряду, ті позитивні і негативні наслідки, який він може спричинити. По-друге, незалежно від наступного перебігу змін в сфері конституційного регулювання взаємовідносин вищих органів державної влади України, необхідно максимально чітко з’ясувати, що саме спричинило ті проблеми і конфлікти, які мали місце у процесі взаємодії уряду і парламенту в Україні протягом 2005 – 2010 років. По-третє, вирішення цього питання тісно пов’язано з рядом фундаментальних теоретичних питань, які є предметом науки конституційного права. Одно з них стосується можливостей взаємоузгодження класичної доктрини поділу державної влади і запровадження парламентської моделі формування уряду.

Отже, ставлячи на меті дослідити механізми участі парламенту у формуванні уряду, ми повинні вирішити такі дослідницькі завдання: а) дослідити зміст критичних аргументів щодо парламентського пособу формування уряду, б) з’ясувати сутність конституційних змін 2004 року в контексті реформування способу формування уряду, в) виявити основні проблеми, які постали перед системою державної влади України внаслідок запровадження парламентського способу формування уряду, і запропонувати шляхи їх розв’язання.

Ставлячи питання про участь парламенту у формуванні уряду, не можна заперечувати, що важливим моментом, який об’єктивно дозволяє стабілізувати відносини між законодавчою і виконавчою владою є чітке визначення механізмів участі парламентарів у діяльності уряду, а також обов’язків парламенту щодо законодавчого забезпечення цієї діяльності. По суті, в Україні протягом 1991 – 2000 років (до подій, так званої, «оксамитової революції» у Верховній Раді України) ці механізми були фактично відсутні, що логічно спричиняло постійні кризи у відносинах між парламентом і урядом та обопільну критику: коли урядовці звинувачували депутатів у нездатності приймати необхідні для соціально-економічного розвитку країни закони, а останні, у свою чергу, закидали урядові неспроможність виконувати навіть ті закони, які вже були прийняті. Зрозуміло, що жертвами, і певною мірою – заручниками, цього перманентного конфлікту виявлялись насамперед громадяни України, які відчували це через такі явища як політична нестабільність, соціальна незахищеність, незадовільні темпи економічного розвитку тощо.

На сьогоднішній день, у межах запровадженої політичної реформи, яка отримала новий поштовх після подій кінця 2004 – початку 2005 року, основним шляхом для розв’язання цієї проблеми став курс на перехід до парламентсько-президентської республіки, який супроводжувався запровадженням нових для України конституційно-правових інститутів парламентської більшості та формуванням уряду цією більшістю. Тому, цілком закономірним виглядає питання щодо ефективності окресленого шляху, а також можливостей вирішення зазначеним способом тих реальних проблем, які об’єктивно існують у системі конституційного регулювання політико-правових відносин. Для цього варто послідовно проаналізувати ті аргументи й контраргументи, які висуваються стосовно подібної стратегії розвитку системи взаємодії законодавчої та виконавчої влади як одного з основних шляхів практичного забезпечення вимоги ефективної взаємодії гілок державної влади.

Одним з головних аргументів, який ставить під сумнів можливості забезпечення ефективної взаємодії між законодавчою і виконавчою владою (зараз йдеться лише про вищі органи зазначених гілок державної влади, тобто про Верховну Раду України та Кабінет Міністрів України) шляхом участі парламентарів (парламентської більшості) у формуванні уряду є теза про те, що таким чином відбувається фактичне «розширення прерогатив» законодавчої влади і перетворення уряду на своєрідний «філіал» парламенту. Більше того, подібне підвищення ролі парламенту (наразі у багатьох конституційно-правових дослідженнях зазначений процес розглядається у якості сутнісної ознаки «парламентаризму») може входити у суперечність з таким базовим принципом класичного конституціоналізму як принцип поділу влади. На перший погляд, цьому положенню важко щось заперечити. Справді, якщо парламент прямо формує уряд, то тоді законодавча влада набуває очевидного верховенства у системі державної влади, що, в свою чергу, ставить під сумнів як принцип поділу влади, так і вимогу паритетного співіснування окремих гілок державної влади. Але чи є цей аргумент насправді таким сильним, яким він здається на початку? На наше переконання, як на рівні теорії, так і на рівні політико-правової практики функціонування багатьох сучасних держав можна навести чимало обґрунтованих контраргументів.

По-перше, участь парламенту у формуванні уряду не є ані спробою поєднання виконавчої та законодавчої влади, ані засобом підпорядкування першої останній. Справа у тому, що сама ідея поділу влади, як вона була сформульована Ш.Л.Монтеск’є й Дж.Локком, передбачає, що в її основі лежить саме функціональний принцип. Вже з самого поняття верховної влади як правління шляхом видання законів, про що писали і Ш.Л.Монтеск’є і Дж.Локк, випливає те, що вона має виконувати три основні функції: а) видавати закони, б) виконувати їх, та в) карати за злочини і вирішувати ті ситуації, коли стикаються приватні інтереси. Відповідно до цього в кожній державі, як писав Ш.Л.Монтеск’є, є три роди влади: законодавча, виконавча і судова. Ці влади можуть комбінуватись у різний спосіб, але тільки один з них дозволяє реалізувати політичну свободу повною мірою. Цим єдиним способом є розподіл трьох перелічених влад між різними органами таким чином аби всі вони були самостійними по відношенню один до одного і не могли привласнити собі будь-які «додаткові» повноваження. Екстраполюючи цю ідею на процес взаємодії законодавчої і виконавчої влади, слід відзначити, що у таких обставинах орган однієї гілки влади (законодавчої) приймає закони у відповідності до базових суспільних потреб та інтересів, які визначаються в процесі виборів цього одночасно законодавчого і представницького органу державної влади, а орган (або, точніше – органи) іншої – їх виконує. Однак якщо уряд формується парламентом, це жодним чином не може інтерпретуватись у тому сенсі, що змішуються законодавчі та виконавчі функції.

По-друге, залучення парламентарів (а точніше – парламентської більшості) до формування уряду виглядає цілком логічним з точки зору забезпечення принципу народовладдя. При цьому йдеться не стільки про форми безпосереднього народовладдя, скільки про народне представництво. Тобто, застосовуючи механізм формування уряду парламентом на основі парламентської більшості, яка конституюється тією партією або партіями, які отримали найбільшу кількість голосів виборців і тим самим можуть розглядатись як представники домінуючих у суспільстві тенденцій суспільно-політичного розвитку, відбувається наближення уряду до народу. Іншими словами, уряд стає пов’язаним з реальними суспільними проблемами та інтересами не лише на загально-функціональному рівні, але й на кадровому рівні, оскільки до складу уряду потрапляють ті політики, які безпосередньо представляють підтримані народом програми політичного, економічного та соціального розвитку.

Наступний момент, про який згадують у разі критики парламентського способу формування уряду пов’язаний з тим, що зазначена система не містить жодних запобіжних чинників, які б дозволили парламенту впливати на дії уряду, якщо той діє або недостатньо ефективно, або не забезпечує реалізацію основних державно-політичних та соціально-економічних завдань. Суть цього аргументу полягає у тому, що уряд, і відповідно – всі його дії, так би мовити, автоматично отримують підтримку з боку парламенту (принаймні з боку парламентської більшості). Оскільки, якщо більшість приймає участь у формуванні уряду, а її члени (представники) стають членами уряду, то і вся їх діяльність без жодних заперечень буде підтримана цією більшістю. Однак, як свідчить політико-правовий досвід сучасних держав з парламентською або парламентсько-президентською формою правління, положення про те, що уряд автоматично отримує схвальне ставлення парламентської більшості щодо всіх своїх дій є невірним. У цьому сенсі варто згадати змістовний аналіз специфіки взаємодії між урядом та парламентом у Великобританії, який надає П.Бромхед. Окреслюючи характер зв’язків між Палатою общин та урядом, він пише, що однією з найважливіших функцій Палати общин є обговорення дій уряду та її напрямів, отримання від уряду в цілому та від конкретних міністрів пояснень щодо тих або інших рішень. В результаті чого члени уряду мають захищати свою позицію не лише від критики опозиційної партії та «тіньового уряду», але й від тих зауважень, які висуваються їхніми однопартійцями.

Але, навіть не звертаючись до властивого Великобританії досвіду взаємодії парламенту та уряду, все одно кидається в око недостатня обґрунтованість цієї тези, адже в її основу покладено припущення, що участь у формуванні уряду (отримання виконавчо-розпорядчих повноважень) є основною метою парламентської більшості незалежно від того, чи вона утворюється на основі однієї партії, як це має місце у Великобританії, чи вона складається на основі коаліції декількох партій, як це відбувається, наприклад, у Німеччині або Україні. Важливо пам’ятати, що участь у формуванні уряду за умов парламентської або парламентсько-президентської форми правління є не стільки ціллю, скільки засобом для конкретних політичних сил (політичних партій, їх коаліцій або блоків) продемонструвати суспільству ефективність власних політичних програм та свою здатність здійснювати функції державного управління в інтересах народу. При цьому виконавча влада, і безпосередньо – уряд, розглядається як своєрідний центр, в якому, за словами В.Шаповала, «сконцентровані владні повноваження, які сприяють прийняттю як управлінських, так і найважливіших політичних рішень». Тому жодна парламентська більшість не зацікавлена у тому, щоб уряд діяв лише в інтересах зазначеної більшості, і при цьому залишав поза увагою весь спектр політико-правових, соціально-економічних, національних, культурних потреб та інтересів, які об’єктивно існують у суспільстві. Адже, якщо держава та державна влада розвиватимуться за подібним сценарієм, то майже гарантовано, що під час наступних парламентських виборів сьогоднішня парламентська більшість перетвориться на меншість, або взагалі ризикуватиме повністю втратити довіру виборців. Таким чином, аргумент про можливість абсолютизації та корпоративізації державної влади за умов формування уряду парламентською більшістю видається необґрунтованим ані з практичної, ані з теоретичної точки зору.

Останній важливий аргумент, який доволі часто лунає у напрямі критики парламентського способу формування уряду є, так звана, небезпека «партизації» уряду, оскільки партійне структурування парламенту обов’язково спричиняє підвищення значущості партійної домінанти у діяльності уряду. Відповідаючи на нього, не варто заперечувати, що подібний процес насправді має місце. Дійсно, формування парламентської більшості може відбутися лише у тому разі, якщо з’являється одна або декілька потужних політичних партій, які стають основою для цієї парламентської більшості, члени яких входять до складу більшості, висувають свої пропозиції щодо складу уряду, і зрештою можуть самі потрапити до числа тих, кого партія делегуватиме до уряду. Однак щойно описаний процес «партизації» не становить реальної небезпеки для діяльності виконавчої влади, оскільки як доволі переконливо доводить П.Добродумов, найбільш відповідальним є саме партійний уряд. Мається на увазі такий уряд, чиї члени діють відповідно до чітко сформульованої і публічно відомої програми, з якою партія (членами якої вони є) йшла на вибори, і яка отримала підтримку з боку більшості виборців. Таким чином «партизація» уряду повинна розглядатись не як негативний фактор у діяльності виконавчої влади, а як позитив, що дозволяє підвищити відповідальність членів уряду та зробити їх дії прогнозованими, оскільки партія більшості, яка формує уряд, несе безпосередню відповідальність за дії уряду, і остаточним випробуванням на здібність партії до ефективного управління державою є наступний тур парламентських виборів.

Однак, про ефективність парламентського способу формування уряду як способу забезпечення механізмів взаємодії між законодавчою і виконавчою владою свідчить не лише теорія, але й політико-правова практика функціонування системи державної влади у багатьох сучасних країнах. Фактично, інститут формування уряду парламентською більшістю ефективно функціонує у багатьох сучасних державах зі змішаною або чистою парламентською формою правління. Цей же досвід було апробовано Україною в процесі парламентської реформи. Зокрема, відповідно до внесених до Конституції України змін, у Верховній Раді України за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій формується коаліція депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України вносить пропозиції Президенту України щодо кандидатури Прем’єр-міністра України, а також вносить пропозиції щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів України. Водночас до повноважень Верховної Ради України відноситься призначення за поданням Президента України Прем’єр-міністра України, Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України, призначення за поданням Прем’єр-міністра України інших членів Кабінету Міністрів України, Голови Антимонопольного комітету України, Голови Державного комітету телебачення та радіомовлення України, Голови Фонду державного майна України, звільнення зазначених осіб з посад, вирішення питання про відставку Прем’єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України.

Зважаючи на це, в процесі оцінки політико-правової ситуації, яка склалась в Україні (на думку багатьох дослідників, мова має вестися про перманентну політичну кризу, що охопила період з 2006 і до кінця 2009 року) не можна вживати загальні аргументи щодо неефективності досліджуваного нами способу формування уряду, адже, з одного боку, він доволі вдало функціонує у багатьох сучасних демократичних державах, а з іншого боку – практично всі теоретичні контраргументи щодо нього можуть бути спростовані, або принаймні поставлені під сумнів. Таким чином, основна проблема щодо конституційного забезпечення взаємодії уряду і парламенту очевидно лежить у сфері безпосередньої практики розбудови цих взаємовідносин. У цьому плані, на наше переконання, необхідно наголосити на наступних моментах. Перш за все, сама конституційна реформа 2004 року виявилась незавершеною, оскільки значна частина тих положень, які містились у законі про зміни до конституції України так і не набула подальшого розвитку у відповідних конституційних законах. Це дозволило внести елемент двозначності щодо застосування норм конституції, особливо у частині тих взаємовідносин, щодо яких не містилось чіткого конституційного припису (наприклад, проблема не доукомплектування уряду через небажання президента України вносити кандидатури на посади міністрів оборони і закордонних справ). По-друге, як справедливо відмічають О.Петришин та В.Протасова, аналіз Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року, який набув чинності 1 січня 2006 року, дозволяє констатувати прагнення до втілення в Україні змішаної моделі правління, коли в процесі формування уряду значні повноваження має не тільки парламент, але й президент. Однак на практиці, подібна активна роль президента у формуванні уряду призвела до того, що у багатьох ситуаціях він утратив можливість виступати у якості неупередженого арбітра, що є гранично важливим для будь-якої змішаної форми республіки (безвідносно до того чи то йдеться про парламентсько-президентську, чи про президентсько-парламентську республіку). Більше того, наявність цих широких повноважень перетворила інститут президента на відносно самостійного суб’єкта формування уряду, який може вести свою власну політику незалежно від парламентської коаліції, блокувати її діяльність, безпосередньо втручатись у функціонування уряду. По-третє, нечіткість конституційної регламентації діяльності самої парламентської більшості поставило цілий ряд надзвичайно складних проблем щодо забезпечення постійного зв’язку між об’єктивно (а не тільки номінально) існуючою парламентською більшістю та урядом, коли останній не тільки формується більшістю депутатського корпусу, але й несе пряму відповідальність (разом із коаліцією більшості) за результати своєї діяльності. У цьому контексті було суттєво деформовано саму ідею участі парламенту у формуванні уряду, адже її сенс полягає не у тому, що це є одноразова дія, яка полягає у висуненні та призначенні персонального складу уряду, а у тому, що між парламентом (принаймні парламентською більшістю) і урядом існує постійний і безпосередній зв’язок.

Таким чином, підбиваючи результати проведеного дослідження, можемо сформулювати такі висновки. По-перше, залучення парламенту до участі у формуванні уряду є загальноприйнятою конституційною практикою для всіх змішаних форм правління, яка жодним чином не входить у суперечність з класичною теорією поділу державної влади, оскільки в основі даної теорії лежить ідея функціонального розподілу повноважень, а не утворення цілковито герметичних гілок державної влади. По-друге, властивий для змішаних форм правління процес «партизації» уряду повинен розглядатись не як негативний фактор у діяльності виконавчої влади, а як позитив, що дозволяє підвищити відповідальність членів уряду та зробити їх дії прогнозованими, оскільки партія більшості, яка формує уряд (або коаліція політичних партій та блоків), несе безпосередню відповідальність за дії уряду. В результаті чого головним випробуванням на здібність партії до ефективного управління державою є парламентські вибори, які засвідчують сприйняття або не сприйняття громадянами урядових дій через висловлення підтримки тим політичним партіям (блокам), які утворили уряд. Зазначений процес дозволяє максимально чітко побачити, наскільки програмові положення тих чи інших політичних партій можуть бути конвертовані у конкретні дії управлінського характеру і наскільки ці дії відповідають суспільним потребам, суспільним очікуванням, а також тим обіцянкам, з якими дані політичні партії вступали у виборчий процес. По-третє, подальше удосконалення і розвиток процесів взаємодії між парламентом та урядом в Україні (насамперед в частині участі парламенту у формуванні уряду) пов’язаний з підвищенням відповідальності уряду перед парламентом в цілому та перед коаліцією більшості, а також з законодавчим унеможливленням втручання у діяльністю уряду з боку тих інститутів державної влади, які за це не несуть жодної відповідальності перед виборцями і громадянами держави. це сприятиме чіткому розумінню громадянами держави того, яку саме програму дій реалізує уряд, і хто саме відповідає за його персональний склад та за його діяльність.

Література:

1. Задорожній О. В., Добкін М. М., Селиванов А. О., Харитончук М. В. Депутатська недоторканість. Сучасна парламентська та судова практика: правовий аналіз. – К.: «Логос», 2004. – С. 8.
2. Лемак В. В. Державно-правова реформа у Чехословаччині в умовах постсоціалістичної модернізації й поділу федерації. – Ужгород: «Ліра», 2002. ­– С. 230.
3. Бромхед П. Эволюция Британской конституции. – М.: «Юридическая литература», 1978. – С. 167.
4. Шаповал В. Н. Британская конституция: политико-правовой анализ. – К.: Лыбидь, 1991. – С. 123.
5. Добродумов П. Про реформу політичної системи України // Право України. – 2003. – № 5. – С. 22.
6. Пігенко В. Парламентська більшість і коаліції у демократичних країнах Заходу // http://www.rada.gov.ua/LIBRARY/catalog/analit/pigenko.htm
7. «Про внесення змін до Конституції України»: Закон України від 8.12.2204 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2005. – № 2. Ст. 44.
8. Баймуратов М. О., Сліденко І. Д. Формування парламенту України: до пошуку оптимальної виборчої системи // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. – К., 2009. – Вип. 44. – С. 168.
9. Петришин О., Протасова В. Конституційна форма державного правління: до пошуку оптимальної моделі в Україні // Вісник Академії правових наук України. – 2008. – № 3 (54). – С. 61.