Конституційно-правовий вимір реалізації принципу поділу державної влади

Суддя Київського апеляційного адміністративного суду,
професор кафедри Університетської, професійної освіти і права Університету менеджменту освіти Національної академії педагогічних наук України, член науково – консультативної ради при Вищому адміністративному суді України, викладач Національної школи суддів України, доктор юридичних наук

Бабенко Костянтин Анатолійович

У статті досліджуються проблеми конституційно-правового забезпечення принципу поділу державної влади і регулювання відносин між різними ланками та органами державної влади. Автор аналізує представлені у сучасній юридичній науці підходи до тлумачення конституційного змісту принципу поділу влади як у загальнотеоретичному аспекті, так і з огляду на стан сучасної конституційної практики демократичних держав.
Ключові слова: конституційно-правове регулювання, конституційне право, органи державної влади, принцип поділу влади, гілки державної влади.

Конституционно-правовое измерение реализации принципа разделения государственной власти
В статье исследуются проблемы конституционно-правового обеспечения принципа разделения государственной власти и регулирования отношений между различными уровнями и органами государственной власти. Автор анализирует представленные в современной юридической науке подходы к интерпретации конституционного содержания принципа разделения власти как в общетеоретическом аспекте, так и в связи с особенностями конституционной практики демократических государств.
Ключевые слова: конституционно-правовое регулирование, конституционное право, органы государственной власти, принцип разделения власти, ветви государственной власти.

Constitutional and legal dimension of realization of a principle of separation of powers
The article investigates the problems of constitutional and legal maintenance of a principle of separation of powers and regulation of the relations between various levels and bodies of state authority. The author analyzes the approaches, submitted in modern jurisprudence, to interpretation of the constitutional contents of a principle of separation of powers not only in the general theoretic aspect, but also in the context of the constitutional practice of modern democratic states.
Key words: constitutional and legal regulation, constitutional law, bodies of state authority, principle of separation of powers, branches of state authority.

Серед найбільш актуальних проблем, які нині постають перед вітчизняною наукою конституційного права, особливе місце посідає питання конституційного правового регулювання відносин між вищими органами державної влади, які традиційно відносять до законодавчої, виконавчої та судової гілок державної влади. значущість та виняткова роль цієї проблеми пояснюється тим, що вона фактично акумулює у собі два ключові для розвитку національної державно-правової системи аспекти. Одним з них є суто практичний аспект, який пов’язаний із конституційним визначенням інституту основ державної влади в Україні, адже побудова будь-якої системи державної влади передбачає наявність механізмів та засобів чіткого регулювання відносин між різними ланками, рівнями та органами державної влади. Якщо цього немає, то тоді ми засвідчуємо, що конституція по суті не виконує однієї зі своїх базових функцій в частині правового регулювання найважливіших відносин щодо організації державної влади, її нормального розвитку і діяльності. У цьому плані доцільно згадати слова В.Зорькіна, який пише, що конституція повинна надавати державі такі універсальні правила, в рамках яких відбувається як розвиток, так і функціонування її органів та системи державної влади в цілому. Серед вітчизняних науковців на ролі цієї функції наголошує О.Скрипнюк. Повністю підтримуючи позицію цього вітчизняного дослідника, хотілося б тим не менш зауважити, що у даному випадку мова ведеться не просто про «більш» або «менш» ефективне регулювання відносин між вищими органами державної влади, а про те, чи забезпечує конституція основи для розвитку саме системи, а не просто сукупності, органів державної влади. З іншого боку, наголошуючи на актуальності дослідження конституційно-правового виміру реалізації принципу поділу державної влади, слід вказати й на принципові теоретичні аспекти. По-перше, сама по собі проблема конституційного забезпечення поділу державної влади відноситься до розряду найбільш складних теоретичних питань конституційно-правової науки, адже, насправді суть даного питання полягає не стільки у тому як суцільно відокремити одну гілку державної влади від іншої, а у тому, яким чином через функціональний розподіл повноважень максимально убезпечити публічну владу від загрози узурпації та від її надмірної концентрації у руках того чи іншого органу державної влади. По-друге, принцип поділу державної влади традиційно відноситься до групи базових принципів демократичного влаштування держави. У цьому сенсі, проголошуючи одним з головних пріоритетів суспільного розвитку України її трансформацію на сучасну, розвинену демократичну державу, ми з необхідністю маємо звертатися до питань конституційного забезпечення тих фундаментальних умов, які вирізняють демократичну державу з-поміж інших. Як щойно було вказано, однією з таких умов є конституційно-правове забезпечення принципу поділу державної влади. Таким чином, досліджувана нами проблема  може бути охарактеризована не тільки як одне з найважливіших питань сучасної юридичної науки, але й як важливий та актуальний напрям конституційно-правових досліджень.

Отже, ставлячи на меті дослідити конституційно-правовий вимір реалізації принципу поділу державної влади, ми повинні вирішити наступні завдання: а) проаналізувати методологічні основи конституційно-правового дослідження принципу поділу державної влади, б) виявити способи конституційного регулювання поділу державної влади у світовій конституційній практиці, в) обґрунтувати на основі чинної світової конституційно-правової практики діалектичний зміст принципу поділу влади, який поєднує в собі як вимогу розподілу функціональної компетенції, так і вимогу ефективної взаємодії гілок державної влади.

Однак, щойно приступаючи до розв’язання сформульованих нами завдань, необхідно зробити декілька важливих методологічних уточнень. По-перше, було б помилковим стверджувати, що саме питання щодо конституційно-правового регулювання відносин між окремими гілками державної влади постало лише  у новітню добу. Як засвідчує європейська історія конституційного права одним з перших класичних конституційних формулювань принципу поділу державної влади можна вважати Декларацію прав людини і громадянина, яка виступила вступом до французької конституції розробленої Національними зборами 3 вересня 1791 року. У статті 16 Декларації було однозначно зафіксовано, що суспільство, де не забезпечена гарантія прав і немає поділу влад, не має Конституції. Хоча, доволі часто першим успішним досвідом конституційного закріплення поділу влади вважають американську конституцію 1787 року, яку Т.Алексєєва абсолютно справедливо називає «першим успішним дослідом конституювання ефективної демократичної держави». Але щодо цього існують і певні контраргументи. Головний з них зводиться до того, що принцип поділу влади хоча і було реально запроваджено, але текстуально, його так і не було закріплено. Дійсно у перших трьох статтях Конституції США йдеться про три окремі гілки влади. Нагадаємо, що кожна з цих статей відкривається відповідною фразою: «All legislative Powers herein granted shall be vested in a Congress of the United States», «The executive Power shall be vested in a President of the United States of America” та «The judicial Power of the United States, shall be vested in one supreme Court, and in such inferior Courts as the Congress may from time to time ordain and establish». Тобто мова ведеться про три влади (powers): законодавчу (legislative power), виконавчу (executive power) і судову (judicial power). Хоча, попри зазначену відсутність текстуального посилання на поділ влади, достатньо вказати на те, що як в минулому, так і зараз Конституція США розглядається як одна з таких, в яких принцип поділу влади реалізовано найбільш повно і найбільш послідовно. Тому, не вдаючись до суперечки з приводу того, чи можна трактувати відсутність конституційного положення про те, що державна влада є поділеною на три гілки як відсутність конституційного закріплення поділу влади, зауважимо лише на тому, що реальна конституційна модель поділу влади запропонована у Конституції США до сьогоднішнього дня описується практично всіма без виключення авторами як класичне конституційне втілення поділу влади серед трьох гілок, які стримують і врівноважують одна одну. Саме тому фактичну систему поділу влади у сучасній Америці, як відзначає Т.Дай, можна представити завдяки класичній схемі трьох гілок влади. При цьому, як зазначає Т.Дай, подібна схема поділу влади (коли вказуються не лише самі гілки державної влади, але й можливості та механізми їх впливу одна на одну) повинна мати універсальний характер і застосовуватись при описі будь-якої системи організації державної влади.

По-друге, нині принцип поділу влади закріплено у Конституціях переважної кількості сучасних держав. Щоправда, далеко не завжди у конкретних конституціях ми стикаємося з наявністю саме трьох гілок влади. Наприклад, В.Чиркін звертається до конституцій таких латиноамериканських держав як Нікарагуа, Колумбія та Бразилія, в яких поряд з трьома класичними владами виділено ще й четверту – виборчу владу. В інших конституціях вказується на наявність «контрольної влади». Тому, залишаючи в стороні дискусію щодо кількості влад і переходячи до безпосереднього аналізу конституційно-правового забезпечення реалізації принципу поділу державної влади, необхідно охарактеризувати яким чином в тих чи інших Конституціях цей принцип формально закріплюється.

У цьому плані, на думку автора, всі сучасні конституції можна розподілити на дві основні групи: а) ті, в який принцип поділу влади зафіксовано безпосередньо; б) ті, в яких принцип поділу влади передбачається імпліцитно (на кшталт того, як це представлено у Конституції США). У якості прикладів конституцій першої групи можна навести конституції таких держав як: Азербайджан, Албанія, Білорусь, Вірменія, Болгарія, Грузія, Казахстан, Молдова, Росія, Польща. Скажімо у ст.7 Конституції Азербайджану сказано: «Державна влада в Азербайджанській Республіці організується за принципом поділу влади: законодавчу владу реалізує Міллі Меджліс, виконавча влада належить Президенту Республіки, судову владу здійснюють суди Республіки... Законодавча, виконавча і судова влада взаємодіють і є незалежними в межах своїх повноважень». Найбільш лаконічно та стисло принцип поділу влади викладено в Конституції Грузії (ст.5): «Державна влада здійснюється на основі принципу розподілу влади». У Конституції Албанії (ст.7) цю норму подано так: «Система управління Республікою базується на розподілі та балансі законодавчої, виконавчої та судової влад». Схоже визначення пропонується у Конституції Болгарії (ст.8): «Державна влада розподіляється на законодавчу, виконавчу і судову». У Конституції Вірменії ст.5 фіксує: «Державна влада здійснюється... на основі принципу розподілу законодавчої, виконавчої і судової влад». У білоруській конституції до визначення принципу поділу влади потрапило ще й положення про стримування і врівноваження: «Державна влада в Республіці Білорусь здійснюється на основі її розподілу на законодавчу, виконавчу і судову. Державні органи у межах своїх повноважень є самостійними, вони взаємодіють між собою, стримують і врівноважують один одного». У Конституції Молдови (ст.6), крім простого переліку влад, вказується на необхідність взаємодії трьох гілок влади. Так саме розгорнуте викладення принципу поділу влади представлено в ст.3 Конституції Казахстану: «Державна влада... здійснюється відповідно до принципів поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову та їх взаємодії між собою з використанням системи струмувань і противаг».

 Стосовно іншої групи конституцій, крім Конституції США, до неї можна віднести Конституцію Австрії, в якій також окремо названо всі три класичні гілки влади (законодавчій владі присвячено повністю розділ ІІ, виконавчій – частина А розділу ІІІ, і судовій – частина В розділу ІІІ) та визначено сферу їх компетенції, але саме формулювання «поділ влади» не зустрічається. Сюди ж потрапить: Конституція Андорри, в якій йдеться про окремі вищі органи законодавчої, виконавчої та судової влади, Конституція Бельгії (де в ст.36, 37 та 40, подібно до Конституції США, визначено органи, яким належить законодавча, виконавча і судова влада), Конституція Данії (в ст.3 йдеться про три влади та органи, які здійснюють відповідні повноваження), Конституція Ірландії (ст.6 цієї Конституції надає перелік всіх державних влад), Конституція Ісландії (ст.2 визначає органи-носії трьох влад: Альтинг, Президент, органи виконавчої влади, суди). До цієї ж групи, на думку автора, можна віднести і ті конституції, у яких надається перелік чи то спеціальним органам, що виконують функції трьох гілок влади, чи то самим функціям. До таких Конституцій відноситься Основний Закон ФРН, оскільки у ст.20, яку часто цитують у підручниках з компаративного конституційного права у зв’язку із закріпленням поділу влади, йдеться не стільки про поділ влади, скільки про «спеціальні органи законодавства, виконавчої влади і правосуддя». Сюди ж слід віднести Конституцію Греції, де в ст.26 надається перелік державних органів, які виконують окремі державні функції: «Законодавчі функції здійснюються Парламентом та Президентом. Виконавчі функції здійснюються Президентом та Урядом. Судові функції здійснюються судами».

Разом з тим, виділяючи ці дві групи не важко помітити, що першу з них можна у свою чергу розподілити на дві підгрупи, які складатимуть, з одного боку, ті конституції, де зафіксовано лише поділ влади (Конституція Вірменії, Болгарії, Грузії), та ті, де норма щодо поділу державної влади доповнюється вказівкою на необхідність взаємодії владних гілок (наприклад, Конституція Республіки Білорусь, Конституція Казахстану, Конституція Молдови).

Говорячи про конституційно-правове регулювання забезпечення реалізації принципу поділу державної влади в Україні, її слід віднести до першої групи, оскільки у ст.6 Конституції України міститься чітке визначення: «Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову». При цьому варто особливо наголосити на тому, що сам факт конституційного визначення поділу державної влади на три гілки не можна вважати виключно надбанням процесу демократизації, який було розпочато із проголошенням незалежності України наприкінці ХХ століття, оскільки не менш послідовно він обґрунтовувався й тими вітчизняними правознавцями, які запропонували власні конституційні проекти. В цьому плані слід першочергово згадати імена О.Ейхельмана та С.Дністрянського. Щодо першого з них, варто нагадати, що саме він запропонував чітку чотирьохчленну організацію державної влади. Вищою владою в державі, згідно його конституційного проекту, мала бути «установча влада», яку він ще називав «зверхньою» та «федерально-державною установчою владою УНР», і яка завжди зберігається за самими громадянами. Після цієї «зверхньої влади» у проекті О.Ейхельмана слідувало викладення організаційних основ, а також основних повноважень трьох класичних гілок влади, які були представлені такими органами як Федерально-Державний Парламент (у складі двох палат: Земсько-Державної Палати і Федерально-Державної Ради), Федерально-Державний Голова і Федерально-Державний Уряд, та Федерально-Державний Суд. Тому, хоча О.Ейхельман не вбачав потреби в окремому текстуальному виділенні принципу поділу владі у запропонованому ним проекті, всі норми, які стосувались діяльності і взаємодії законодавчої, виконавчої і судової фактично відбивали ніщо інше як специфічну конституційну модель поділу влади при якій окремі гілки влади є не лише розподіленими, але й мають конституційні підстави для плідної взаємодії.

На відміну від цього, у проекті Конституції для Західної України, який було розроблено С.Дністрянським ще на початку 1920 року, передбачалось, що принцип поділу влади має міститися в окремій статті другого розділу «Державна влада». Порівняно з проектом О.Ейхельмана, слід звернути увагу на те, що найбільшу увагу С.Дністрянський приділяв законодавчій та виконавчій владі, яким він присвятив окремі частини розділу другого: «організація народної волі» та «виконування народної волі». При цьому детальній розробці піддавалась саме визначення сфери повноважень вищих органів виконавчої і законодавчої влади, оскільки, як писав С.Дністрянський, від того наскільки послідовно буде проведено поділ державної влади, залежить і те, наскільки послідовно і повно будуть реалізовуватись «запоручені державою права». Отже традиції конституційного закріплення принципу поділу влади не є для України своєрідним відкриттям невідомого аж до новітньої історичної доби конституційно-правового простору. У даному випадку коректніше вести мову лише про повернення до тих демократичних традицій конституціоналізму, які завжди характеризували Україну та її бачення державотворчих процесів.

Поряд з конституційним встановленням положення про поділ державної влади, в багатьох сучасних конституціях та конституційних законах ми можемо знайти й додаткові норми, які визначають незалежність окремих гілок державної влади. У якості прикладу можна навести широко розповсюджене в конституційному законодавстві переважної більшості сучасних держав положення про незалежність судової влади. Як відомо, воно ввійшло і у нині діючу Конституцію України (і було збережено в ході конституційної реформи 2004 року), де у ст.126 вказується, що незалежність і недоторканість суддів гарантується Конституцією і законами України, а вплив на суддів у будь-якій спосіб забороняється. Також його можна зустріти у Конституціях інших держав. Наприклад, у ст.115 Конституції Хорватії («Судова влада є самостійною і незалежною»), ст.110 Конституції Білорусі («Судді при здійсненні правосуддя незалежні і підкорюються лише закону»), ст.109 Конституції Литви («Судді та суди при здійсненні правосуддя є незалежними»), ст.206 Конституції Португалії («Суди є незалежними і підкорюються лише закону»).

Тому, досліджуючи конституційно-правове забезпечення реалізації принципу поділу державної влади, не можна обмежуватись виключно фактом наявності чи відсутності в конституції положення про існування незалежних і самостійних гілок державної влади. Як слушно аргументує У.Чиналієв, до сфери конституційно-правового регулювання інституту поділу влади слід віднести також ті правової норми, які забезпечують: а) гарантії несумісності функцій окремих гілок влади; б) гарантії правомірного впливу одних гілок влади на інші. У переліку О.Скакун можна виділити чотири типи цих конституційних норм: а) норми, які гарантують розподіл компетенції; б) норми, які забезпечують самостійність при здійсненні повноважень; в) норми щодо можливості протиставлення своєї точки зору рішенням іншої гілки влади; г) норми, які уможливлюють ефективний контроль над діяльністю інших органів, які поєднуються з існуванням спеціального правового механізму недопущення зміни державного ладу неконституційним шляхом.

Також у багатьох сучасних конституціях можна зустріти й спеціальні розділи присвячені висвітленню основних принципів та механізмів взаємодії окремих гілок влади. Зокрема у Конституції Франції це розділ п’ятий, який визначає основи взаємовідносин між законодавчою і виконавчою владою. При цьому надзвичайний інтерес становлять ті положення вміщені у даному розділі, які гарантують не тільки неможливість втручання однієї влади в сферу компетенції іншої, але й передбачають ряд моментів коли компетенція однієї влади може тимчасово переходити до органів іншої гілки влади. У якості прикладу можна навести статтю 38 де вказується, що уряд може звертатись до парламенту з проханням тимчасово здійснювати шляхом видання ордонансів міри, які зазвичай відносяться до сфери законодавства. Водночас у статті 37 всі предмети державного управління розподіляються на дві групи: а) ті, які підлягають регулюванню виключно законом (їх перелік надається у статті 34, це: загальні принципи організації національної оборони, освіти, трудового права, профспілкового права та соціального забезпечення, вільного управління місцевих колективів; норми щодо порядку виборів до парламенту та органів місцевого самоврядування, встановлення категорій публічних установ, націоналізації, податків, громадянських прав та основних гарантій, утворенню судових інстанцій та магістратів тощо), б) ті, які можуть вирішуватись на основі декретів. Відповідно цього проводиться і розподіл між компетенцією законодавчої та виконавчої влади. Тобто, якщо предмет регулювання передбачає будь-який інший, крім законодавчого, шлях вирішення, то тоді рішення щодо нього може прийматись виконавчою владою. Якщо ж регульовані відносини повинні нормуватись лише законом, то тоді вони автоматично потрапляють до юридичної компетенції вищого законодавчого органу.

Таким чином важливою складовою конституційно-правового забезпечення реалізації принципу поділу влади є не лише гарантування незалежності і самостійності окремих гілок державної влади, але забезпечення взаємодії між ними, що передбачає: а) необхідний розподіл повноважень, що дозволяє утворити цілісний механізм стримувань і противаг для запобігання зловживанню владою; б) необхідну співпрацю між владами з метою досягнення максимальної ефективності в управлінні суспільством.

Як засвідчує конституційний досвід багатьох демократичних країн, конституційно-правове забезпечення реалізації принципу поділу влади дозволяє не тільки встановити дієві бар’єри на шляху до авторитарних тенденцій у розвиткові державної влади (нагадаємо, що за словами П.Засодимського, умовою виникнення деспотизму є повна недиференційованість повноважень і концентрація всієї влади в одних руках), але й забезпечити внутрішню стабільність у державі (на цей момент слушно звертає увагу О.Лукаш). Це досягається за рахунок того, що в умовах конституційного поділу влади єдиним шляхом для виходу з будь-якої політичної, економічної, соціальної чи іншої кризи є консенсуальне вирішення проблем на основі діючих конституційних норм. Тобто жодна гілка державної влади не може мати достатніх повноважень, щоби знищити інші чи мати змогу повністю їх ігнорувати в процесі державного управління. Тому в умовах належного конституційно-правового забезпечення реалізації принципу поділу державної влади всі без виключення гілки державної влади виявляються визначально зорієнтованими на консолідацію, оскільки протистояння влад призводить не до зникнення «небажаної» конкуруючої влади, а до руйнації всього державного механізму. Більше того, досвід сучасного державотворення  надає чимало прикладів того, що на сьогоднішній день удосконалення конституційних механізмів взаємодії різних гілок державної влади тісно поєднано з процесами формування та функціонування інститутів громадянського суспільства і правової держави.

Отже, підбиваючи результати проведеного дослідження, можемо сформулювати наступні висновки. По-перше, становлення в Україні конституційно-правової традиції визнання принципу поділу державної влади як однієї з основ конституційного ладу, не можна вважати виключним надбанням процесу демократизації, який було розпочато із проголошенням незалежності України наприкінці ХХ століття, оскільки у змістовному плані він всебічно обґрунтовувався тими вітчизняними юристами, які працювали ще на початку ХХ століття над конституційними проектами України (С.Дністрянський, О.Ейхельман та інші). По-друге, у сучасній конституційно-правовій практиці принцип поділу державної влади може бути закріплено як безпосередньо через формально-юридичне встановлення принципу поділу влади як однієї з основ конституційного ладу, так і опосередковано, коли цей принцип пов’язується з загальною ідеєю демократичного врядування і демократичної організації державної влади. При цьому конституційне регулювання поділу державної влади включає у себе як запобіжні механізми, які унеможливлюють порушення тими чи іншими органами державної влади  конституційно встановленої компетенції, так і механізми взаємодії гілок державної влади, що гарантує її цілісність та єдність. По-третє, специфіка конституційно-правового забезпечення реалізації принципу поділу державної влади у державотворчій практиці демократичних країн полягає у тому, що у цьому процесі повинно бути гарантовано як неможливість узурпації державної влади і відповідно – порушення принципу народного суверенітету, так і необхідність постійної співпраці між різними гілками державної влади, метою діяльності кожної з яких є забезпечення прав свобод людини і громадянина, сприяння росту соціального добробуту і благополуччя.

Література:

1. Зорькин В. Д. Россия и Конституция в ХХІ веке. – М.: Норма, 2008. – С. 24-25.
2. Скрипнюк О. В. Конституція України та її функції: проблеми теорії та практики реалізації. – К: Академія правових наук України, 2005. – С. 106-107.

3. Международные акты о правах человека. Сборник документов. – М.: НОРМА-ИНФРА-М, 1999. – С. 34.
4. Алексеева Т. А. Современные политические теории. – М.: РОССПЭН, 2000. – С. 103.
5. Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. – М.: Юристъ, 2001. – С. 143.
6. Конституційні акти України. 1917 – 1920. – К.: Філософська і соціологічна думка, 1992. – С. 157.
7. Дністрянський С. Загальна наука права і політики. – Прага, 1923. – Т. 1. – С. 339.
8. Француз Т. І. Нормативно-правові засади забезпечення незалежності судової влади в Україні // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. – К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2000. – Вип. 8. – С. 99-101.
9. Чиналиев У. К. Реализация принципа разделения властей в современном Кыргызтане. – К.: Изд-во «Довіра», 1998. С. 14.
10. Скакун О. Ф. Теория государства и права. – Х.: Консум, Ун-т внутр. дел, 2000. – С. 104-105.
11. Конституции государств Европы в 3-х т. / Под ред. Л. А. Окунькова. – М.: Изд-во НОРМА, 2001. – Т. 3. – С. 419.
12. Засодимский П. Деспотизм. Его принципы, применение их и борьба за деспотизм. – СПб: Типография М. М. Стасюлевича, 1911. – С. 6-9.
13. Лукаш О. Л. Взаємодія органів державної влади і реалізація конституційного принципу поділу влади в Україні // Бюлетень Міністерства юстиції України. – 2008. – № 4 (78). – С. 115-124.
14. Конституційне право України: Підручник для студентів вищих навчальних закладів / За ред. В. П. Колісника, Ю. Г. Барабаша. – Х. : Право, 2008. – С. 65.