Корупція як результат системної неефективності державного управління
Доктор юридичних наук, проф., Заслужений юрист України, завідувач кафедри університетської, професійної освіти та права
ДВНЗ «Університет менеджменту освіти» НАПН України
Лазаренко С.Ж.
Суддя Київського апеляційного адміністративного суду,
професор кафедри Університетської, професійної освіти і права Університету менеджменту освіти Національної академії педагогічних наук України, член науково – консультативної ради при Вищому адміністративному суді України, викладач Національної школи суддів України, доктор юридичних наук,
Бабенко К.А.
Анотація.
Дано визначення корупції як найбільш небезпечного негативного соціального явища, відмічено її характерні риси та акцентовно увагу на найважливіших завданях при реалізації державної антикорупційної політики. Визначено правила щодо подолання системної неефективності державного управління у програмах запобігання і протидії корупції.
Summary.
The definition of corruption as the most dangerous negative social phenomenon, observed its characteristics and accents attention to the most important problems in implementation of the state anti-corruption policy. Defined rules to overcome the system inefficiency of public administration programs in preventing and combating corruption.
Ключові слова: корупція, антикорупційна політика, корупційні дії, злочини, виконавча влада.
Keywords: corruption, anticorruption policy, corruption actions, crimes, executive power.
Постановка проблеми. Головним суб’єктом забезпечення соціально-економічної безпеки особи і суспільства в цілому було і залишається держава, що концентрує у своїх інститутах важелі всевладдя, у тому числі і економічних. Саме держава зобов’язана здійснювати цілеспрямовану діяльність по забезпеченню економічної безпеки господарюючих суб’єктів усіх рівнів – від міжнародного до особового, чітко формулювати і проводити в життя економічну політику, стратегію і тактику економічних реформ, зміцнювати правові і соціальні основи захисту громадян від внутрішніх і зовнішніх загроз при їх економічній діяльності, у тому числі тих, що породжують корупцію. [1, c.6]
Аналіз останніх досліджень і публікацій. Корупції, як однієї з загроз економічній безпеці країни, присвячено роботи таких українських дослідників: О. Барановського, З. Варналія, Я. Дяченко, І. Мазур, М. Мельника, В. Предборського, О. Турчинова та зарубіжних вчених: М. Альпідовської, В. Андріанова, Л. Гевелинга, Л. Гончаренко, А. Долгової, С. Єчмакова, П. Кабанова, А. Крюгера, В. Лаптеакру, Г. Мішина, Н. Еріашвілі, С. Роуз-Акермана та ін.
Незважаючи на наявність значного надбання, сучасна практика потребує подальшого теоретико-методичного та науково-прикладного забезпечення в частині визначеня шляхів протидії корупції.
Метою статті є визначення правил щодо подолання системної неефективності державного управління у програмах запобігання і протидії корупції.
Результати дослідження. Корупція належить до найбільш небезпечних негативних соціальних явищ, що призводять до руйнування основ правопорядку і різко ослабляють усі державні інститути. Як свідчить світовий історичний досвід, поширеність корупції значно зростає в періоди великих соціальних потрясінь. На жаль, соціальні перетворення, що почалися в другій половині 80-х років XX століття, сприяли тому, що корупція стала однією з характеристик сучасної дійсності. Упродовж останніх десятиліть в нашій країні спостерігається поступальне і інтенсивне зростання числа і видів корупційних правопорушень. З кожним роком ситуація стає усе більш напруженою. Це пов’язано, в першу чергу, із загальним зниженням духовно-морального потенціалу суспільства, з пануючим в нім правовим нігілізмом, невірою в невідворотність покарання, послабленням державного контролю і недосконалістю законодавства.
Феномен корупції дуже старий. Він виник з появою держави і діленням людей на керівників і керованих. Останнім часом корупція уразила практично усю систему громадських стосунків, структуру влади. Корупція сковує ділове життя країни і знижує ефективність державного управління. Соціальні наслідки корупції значні – корупція припускає істотну відмінність між оголошеними і реальними цінностями, формує у членів суспільства «подвійний стандарт» моралі і поведінки, корупція сприяє несправедливому перерозподілу благ, дискредитує право як інструмент регулювання життя держави і суспільства, знижує довіру суспільства до влади [2].
Формально не можна розділяти держави на правові і неправові; вірніше говорити, мабуть, про більшу або меншу міру дотримання в них законів, практиці їх застосування представниками виконавчої влади. Безумовно, дотримання усіма громадянами принципу законності за умови рівного і справедливого застосування існуючих в державі норм і правил служить кращим свідоцтвом наявності в нім правопорядку. Спроби окремих осіб користуватися дискреційним (на власний розсуд) правом при тлумаченні того або іншого закону з метою особистої вигоди запобігаються державою, передусім, шляхом зміцнення незалежної судової системи.
Зрозуміло, що кожна ідеологічна група, яка приходить до влади без дотримання законодавчо закріплених юридичних процедур, не зацікавлена в трактуванні права як особливій цінності, тому що тоді їй доведеться визнати відсутність у неї прав на владу і обмежити себе в їх здійсненні [3, с. 65].
Корупцію як складне соціальне явище слід вивчати з урахуванням декількох аспектів, розглядаючи її соціологічну, правову, економічну, соціальну і психологічну сторони. Якщо врахувати, що корупційні дії здійснюються в різних галузях економіки, то дослідження економічного аспекту цього явища, безумовно, служить основою для аналізу всіх складових цього виду злочинності. Загальновідомі труднощі виявлення випадків корупції, а також те, що масштаби здійснюваних у всьому світі подібних діянь гнітючо високі. Інтернаціоналізація корупції негативно відбивається на міждержавних зв’язках, перетворюючи її на серйозну міжнародну проблему [3, с.66].
Корупцiя завжди спрямована на досягнення власного збагачення за рахунок неконкурентного перерозподiлу благ. Деякі дослідники пропонують у вигляді формули відобразити причину корупції. Одним з перших це зробив професор Роберт Клітгаард, творець знаменитої «формули корупції» [4, c. 2]:
Корупція = влада монополій + свобода дій – підзвітність
Іншими словами, корупція визначається мірою монопольної влади і права приймати довільні рішення, якими наділені державні чиновники, а також мірою їх відповідальності за свої дії:
По-перше, чим вище рівень економічного благополуччя (ВВП на душу населення), тим менше схильність чиновників удаватися до незаконних методів отримання прибутку, тим більш суворі антикорупційні заходи і тим сильніше громадянське суспільство.
По-друге, чим більше розвинена демократія, тим більше у чиновника ризик втратити своє місце і тим більше можливостей у органів по боротьбі з корупцією.
По-третє, розвиненість судової системи також перешкоджає експансії корупційних процесів.
По-четверте, чим більше і складніше бюрократичний апарат, тим більше можливостей відкривається для корупції. Важливу роль грає централізація держави: в більшості жорстко централізованих імперій корупція досягала неймовірних масштабів, як в Римській і Візантійській імперіях. З іншого боку, не усі експерти схильні вважати децентралізацію запорукою низького рівня корупції.
Характерною рисою корупції є використання представниками владних структур (посадовцями) прав і можливостей, які вони мають за посадою, незаконно, в збиток державним інтересам і з метою особистого збагачення. Понад усе поширена корупція, що виразилася в підкупі чиновників і суспільно-політичних діячів, а також в протекціонізмі [2].
Очевидно, що одним з найважливіших завдань при реалізації державної антикорупційної політики є завдання по корінному перелому суспільної свідомості, формуванню в суспільстві атмосфери жорсткого неприйняття корупції. Рішення цієї задачі забезпечується передусім шляхом планомірного підвищення правової культури населення, досягнення максимальної прозорості процедур надання державних послуг, а також постійною адресною профілактичною роботою в усіх державних і муніципальних органах і в саморегулируемых організаціях. При цьому, саме правові засоби і методи можуть надати реальну практичну допомогу в боротьбі з корупцією. Закони є сполучною ланкою в об’єднанні усіх здорових сил суспільства, дають можливість в широкому плані брати участь в боротьбі з корупцією інститутам громадянського суспільства і населенню, активізуючи їх діяльність по контролю за роботою державних органів.
Обгрунтовано твердження, що попередження корупції повинне мати пріоритет перед іншими заходами, зокрема, репресивними. Ефективна боротьба з корупцією можлива тільки при використанні системи економічних, політичних, правових і психологічних заходів. Реальною метою такої боротьби має бути зниження поширеності корупції до рівня, що не перешкоджає розвитку суспільства [2].
Проте часто реальна антикорупцiйна полiтика пiдмiняється iмiтацiєю; в Українi кожна нова хвиля антикорупцiйної риторики будується за схожою схемою, що включає в себе [4, c.13]:
- постановку пiд сумнiв (заперечення) результатiв та напрацювань своїх попередникiв у боротьбi з корупцiєю;
- створення консультацiйних органiв, вiдповiдальних за розробку антикорупцiйної полiтики;
- обговорення та прийняття концепцiй i стратегiй по боротьбi з корупцiєю (iнодi, законопроектiв, покликаних полiпшити регулювання питання – велика частина цих документiв не реалiзується);
- проведення показових, несистематичних акцiй правоохоронних органiв у переслiдуваннi корупцiонерiв (як правило – представникiв опозицiї до правлячої влади або чиновникiв середнього i дрiбного рангу);
- проведення показових i несистемних акцiй, спрямованих на реформу правоохоронних органiв.Наша країна продовжує залишатися системно корумпованою. Корупцiєю в Українi охопленi всi без виключення публiчнi iнститути та сектори, причому як на нацiональному, так i на регiональному рiвнях.
Ця ситуацiя зберiгається протягом тривалого часу, незважаючи на суспiльно-полiтичнi та соцiально-економiчнi змiни в державi. Надзвичайно високий рiвень корупцiї в нашiй країнi вiдмiчають не тiльки вiтчизнянi й зарубiжнi аналiтики, але й представники вищих органiв влади.
Зокрема, в Указi Президента України №275/2010 «Про утворення Нацiонального антикорупцiйного комiтету» йдеться про те, що основними загрозами нацiональнiй безпецi України є поширення корупцiї, хабарництва в органах державної влади, зрощення бiзнесу i полiтики, органiзована злочинна дiяльнiсть.
Загальною проблемою бiльшостi документiв полiтики у сферi боротьби з корупцiєю, прийнятих протягом останнiх 10 рокiв, є вiдсутнiсть значного прогресу в їх реалiзацiї. До процесу розробки вiдповiдних стратегiй i програм залучається значний обсяг мiжнародної технiчної допомоги, а сама розробка полiтики рекламується кожним урядом як важливий крок, що демонструє полiтичну волю до вирiшення проблеми. Однак, вiдсутнiсть механiзмiв звiтностi уряду перед суспiльством за виконання цих планiв та низька полiтична воля призводять до того, що документи розробляються заради самого процесу розробки i не доходять до етапу реалiзацiї.
В Українi, на жаль, вiдсутнi [4, с 16]:
- єдина, законодавчо затверджена антикорупцiйна стратегiя;
- спецiалiзований орган, який би вiдповiдав за формування та реалiзацiю державної полiтики у сферi антикорупцiї;
- повноцiнне антикорупцiйне законодавство.
Недосконала система оподаткування як фiзичних, так i юридичних осiб пiдштовхує до тiнiзацiї економiки та корупцiйних дiй. Фактично вiдсутня реальна полiтична воля в рiшучiй, усеосяжнiй боротьбi з корупцiєю. Багато що зводиться до декларацiй, гасел i дрiбних, несистемних дiй iз виявлення окремих випадкiв дачi хабарiв. У суспiльствi не культивується непримиренне ставлення до самої сутi цього явища, до спокiйного, iснуючого вже на рiвнi менталiтету, ставлення до корупцiї як до буденного та невiдворотного в нашому життi.
Саме тому ефективна протидія корупції в першу чергу повинна спиратися на політичні, економічні і соціальні чинники, і містити в собі дієві заходи по викорінюванню цього явища. Правилами успішного подолання корупції [4, с. 69], що допоможуть збудувати цілісну і послідовну антикорупційну політику мають бути:
- цілеспрямованість: антикорупційна політика повинна переслідувати не популістські політичні цілі, а має бути спрямована на дійсне і безкомпромісне зниження обсягів корупції в довгостроковому періоді, що має на увазі прийняття стратегій протидії корупції і їх постійне вдосконалення;
- послідовність: заходи антикорупційної політики повинні вживатися з урахуванням строгого алгоритму дій, що повторюється;
- діагностика – розробка і вживання заходів – моніторинг заходів і їх подальше вдосконалення. Виняток може становити екстремальна ситуація, коли потрібне термінове вживання заходів для уникнення політичної дестабілізації і колапсу інститутів, але надалі це має на увазі перехід до алгоритмичной послідовності дій;
- безперервність: антикорупційна політика не може бути фіксованою в часі. Для успішної протидії необхідно вживати заходи постійно, розрізняючи лише фази протидії по активності;
- багаторівневість і горизонтальні зв’язки: ефективна антикорупційна політика неможлива за наявності протидії лише на одному з рівнів.
Суперечка про те, чи повинна вона здійснюватися зверху «вниз» або «від низу до верху» недопустима. Корупція є комплексною проблемою, яка не може бути викорена лише за допомогою одного інституту. Для проведення ефективної антикорупційної політики потрібна мобілізація суспільства і встановлення не лише вертикальних, але і горизонтальних зв’язків.
У будь-якій країні корупція є закономірною реакцією громадян на існуючий державний устрій, на неспроможність держави забезпечити нормальне функціонування суспільства. Така ситуація в Україні значною мірою стала можливою внаслідок відсутності політичної стратегії формування нової системи державного упраівління, позитивних перетворень у сфері діяльності управлінського апарату, наявності значних залишків старої командно-адміністративної системи у вигляді надмірно великого державного управлінського апарату з необґрунтовано широкими повноваженнями, зокрема розпорядчо-дозвільного змісту, переускладненим, забюрократизованим та неконтрольованим порядком задоволення нагальних потреб населення, відсутності чіткої системи надання управлінських послуг. Без здійснення системної, науково обґрунтованої адміністративної реформи не може бути й мови про досягнення відчутних результатів у сфері протидії корупції [5, с.74].
Висновок. Реформування системи управління має бути одним із магістральних шляхів усунення підґрунтя корупції. Мова йде про зміну системи управління суспільством, зміну державного апарату, зміну системи влади. Формування принципів і цінностей державної служби визнаєтья як одне з найактуальніших завдань, оскільки основу поведінки будь-якої особи, у тому числі державного службовця, становлять саме моральні принципи. Важливим напрямом забезпечення антикорупційної діяльності в органах державної влади є вдосконалення нормативно-правового регулювання державної служби, враховуючи заборону державним службовцям бути членами політичних партій аби не допустити використання наданої їм влади або посадових повноважень в інтересах окремих політичних партій, груп та їх представників.
Література:
1. Терещенко І. Личность, общество, государство в контексте проблемы борьбы с коррупцией. – [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://elibrary.ru/item.asp?id=11784765
2. Аверинская А. С. Формирование навыков и умений антикоррупционного поведения у сотрудников и государственных гражданских служащих органов внутренних дел: Курс лекций / А. С. Аверинская, М. Ю. Аграфонов, А. В. Ваньков и др. – М.: ДГСКМВДРоссии, 2011. – 248с.
3. Джуричич М. Л. Роль государства в борьбе с коррупцией: [Текст] / / М. Л. Джуричич, И. Ж. Булатович // Труд и социальные отношения. – 2010. – № 2.– С. 63 – 66.
4. Волошина А. В. Корупцiя – виклики для України: за матерiалами шостого «Київського Дiалогу» 28 – 30 жовтня 2010 року «Корупцiя в полiтицi, економiцi та управлiннi – стратегiї громадського суспiльства та свiтової спiльноти щодо її подолання». – Кiровоград, 2011. – 79 с.
5. Дрьомов С. В. Корупція в Україні: причини поширення та механізми протидії. Зелена книга державної політики: Монографія / С. В. Дрьомов, Ю. Г. Кальниш, Г. О. Усатий та ін. Видавництво: Державне підприємство «Наково-виробничий центр Пріоритети». – Київ, 2011. – 87с.
References.
1. Scientific Electronic Library eLIBRARY.RU (2014), “Individual, society and state in the context of the fight against corruption”, available at: http://elibrary.ru/item.asp?id=11784765 (Accessed 10 November 2014).
2. Averinskaja, A. S. (2011), Formirovanie navykov i umenij antikorrupcionnogo povedenija u sotrudnikov i gosudarstvennyh grazhdanskih sluzhashhih organov vnutrennih del: Kurs lekcij [Formation of skills and abilities of anti-corruption behavior in employees and civil servants of the Interior: Lectures], DGSKMVDRossii, Moskva,Rossija.
3. Dzhurichich, M. L. (2010), “The state’s role in the fight against corruption”, Trud i social'nye otnoshenija, vol.2, pp. 63–66.
4. Voloshyna, A. V. (2011), Koruptsiia – vyklyky dlia Ukrainy: za materialamy shostoho «Kyivs'koho Dialohu» 28 – 30 zhovtnia 2010 roku «Koruptsiia v politytsi, ekonomitsi ta upravlinni – stratehii hromads'koho suspil'stva ta svitovoi spil'noty schodo ii podolannia» [Corruption – Challenges for Ukraine: the materials of the sixth “Kiev Dialogue” on 28 – 30 October 2010 “Corruption in politics, Economics and the management - strategy and worldwide civil society of the community to overcome it], Kirovohrad, Ukraine.
5. Dr’omov, S. V. (2010), Koruptsiia v Ukraini: prychyny poshyrennia ta mekhanizmy protydii. Zelena knyha derzhavnoi polityky: Monohrafiia [Corruption in Ukraine: Causes and mechanisms for combating dissemination. Green Paper public policy: Monograph], Derzhavne pidpryiemstvo «Nakovo-vyrobnychyj tsentr Priorytety», Kyiv, Ukraine.