Конституційні основи розвитку економічної системи України

Суддя Київського апеляційного адміністративного суду,
професор кафедри Університетської, професійної освіти і права Університету менеджменту освіти Національної академії педагогічних наук України, член науково – консультативної ради при Вищому адміністративному суді України, викладач Національної школи суддів України, доктор юридичних наук

Бабенко Костянтин Анатолійович

Загальне сприйняття Конституції України як до основоположного акту, в якому визначаються фундаментальні засади та принципи розвитку суспільного ладу ставить перед дослідником в галузі конституційного права цілком справедливу та логічно обґрунтовану проблему, що пов’язана з аналізом окремих складових елементів суспільного ладу, які за визначенням несуть на собі відбиток закріплених конституцією норм.

Відомо, що однією з основних складових суспільного ладу є його економічна підсистема. Як зазначає В. Погорілко, в організаційному плані суспільний лад являє собою “певну систему, або систему систем суспільства”, складовими якої виступають політична, економічна, соціальна і культурна (духовна, ідеологічна) системи суспільства . При цьому економічна система тлумачиться як сукупність основних форм власності й економічної (господарської) діяльності. Таким чином, підходячи до питань визначення ролі та впливу Конституції України на розвиток суспільного ладу України, ми з необхідністю маємо звертатись до проблематики конституційних основ розвитку економічної системи. Причому важливість та серйозність цієї теми зумовлюється не тільки тими об’єктивними проблемами правового забезпечення розвитку економічних відносин, які ми спостерігаємо в сучасній Україні, але й тим, що, на думку багатьох фахівців, саме економічну систему слід вважати “основним системотворчим елементом суспільного ладу”. Більше того, на сьогоднішній день в системі науки конституційного права окремі дослідники навіть виділяють таку специфічну галузь як “конституційна економіка”, предметом дослідження якої є вивчення принципів конституційної організації економічних відносин, а також впливу конституційного права на розвиток економічної системи. При цьому зв’язок між нормами конституції та розвитком економічних відносин існує не лише на теоретичному, але й на практичному рівні, оскільки конституції можуть як сприяти економічному розвиткові, так і навпаки – стримувати його, консервувати регресивні форми економічних відносин .

Науково-теоретична і практична актуальність пропонованого дослідження конституційних основ розвитку економічної системи України зумовлена декількома причинами. Найважливішими з них є такі. По-перше, сьогодні дедалі частіше лунають закиди в непослідовності та невизначеності економічної політики Української держави. Звісно, в даному випадку можна сказати, що це питання не входить до сфери вивчення науки конституційного права. Як нам видається, таке твердження не є зовсім коректним. Адже звинувачення в непослідовності економічної політики, стагнації економічного розвитку, неналежному рівні розвитку економічних відносин до певної міри є спрямованими й до того, що ми характеризуємо поняттям конституційних основ розвитку економічної системи суспільства. В цьому сенсі для нас гранично важливо чітко усвідомлювати якою мірою є справедливим закид на бік Конституції України, що вона, мовляв, недостатньо точно визначила ці основи, або що властиві для неї приписи можуть доволі широко інтерпретуватися. По-друге, сьогодні в середовищі фахівців поступово стверджується переконання в тому, що гармонійний розвиток українського суспільства неможливий якщо й надалі увага приділятиметься тільки якійсь одній із складових суспільного ладу (за правило пріоритетною складовою суспільного ладу вважалась саме політична, а не економічна чи соціальна система). В контексті чого особливої актуальності набуває адекватне осмислення ролі Конституції України як основоположного акту, в якому закладаються фундаментальні принципи і норми, які завдають стратегічний вектор правового розвитку всієї сукупності економічних відносин, а також тих відносин, які виникають в контексті реалізації та захисту економічних прав людини і громадянина. І, нарешті, по-третє, не можна не погодитись з тим, що розвиток соціальної сфери та соціальних відносин (нагадаємо, що стаття 1 Конституції України характеризує Україну як соціальну державу, а в статті 3 людину, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканість і безпеку визнано найвищою соціальною цінністю) значною мірою залежить від того, в який спосіб та наскільки успішно розвиватимуться економічними відносини і чи буде держава економічно спроможною забезпечувати ті високі соціальні стандарти, які встановлюються чинною Конституцією України. Отже, обґрунтувавши актуальність дослідження конституційних основ розвитку економічної системи України, можемо перейти до змістовного висвітлення цієї теми.

Від самого початку вважаємо за потрібне наголосити, що сам факт конституційної фіксації основ економічного ладу або ж економічної системи є цілком прийнятим в сучасній конституційній практиці багатьох держав. В різних конституціях ця частина може носити різні назви. Так, скажімо, в Конституції Іспанії глава третя має назву “Про основні принципи соціально-економічної політики” і вміщує в собі 14 статей (статті 39 – 52), в яких визначаються основні підвалини формування економічних відносин, а також обов’язки держави щодо регулювання цих відносин та сприяння їх розвиткові. Наприклад, частина 1 статті 40 вказує, що органи державної влади зобов’язуються створювати сприятливі умови для економічного розвитку країни, а також для більш справедливого розподілу регіональних й особистих прибутків в межах політики економічної стабільності. В Конституції Італії ця глава має назву “Економічні відносини” (стаття 35 – 47). В Конституції Литовської Республіки глава четверта має назву “Народне господарство та праця”. Зокрема стаття 46, яка структурно входить в цю главу, закладає наступні принципи розвитку економічних відносин в Республіці: а) економіка та господарство засновуються на праві приватної власності, на вільній господарчій діяльності та особистій ініціативі; б) держава сприяє розвиткові економіки таким чином, щоб вона служила на благо всього народу; в) держава здійснює міри з напущення монополізації ринку та виробництва, а також з захисту вільної та чесної конкуренції. Також не можна не згадати Конституцію Португалії 1976 року, в якій частина друга має назву “Економічна організація суспільства” і включає в себе чотири розділи (за загальною нумерацією це статті 80 – 107). При цьому в статті 80 закладаються загальні принципи організації економічної системи. Серед них варто назвати наступні: а) підпорядкування економічної влади демократичній політичній владі; б) співіснування державного, приватного, кооперативного та суспільного секторів, заснованих на відповідних формах власності на засоби виробництва; в) свобода підприємницької діяльності та ініціативи в межах змішаної економіки; г) використання природних ресурсів відповідно до загальних суспільних інтересів; д) демократичне планування економічного розвитку; є) участь організацій трудящих та організацій, які представляють економічно активних осіб, в розробці головних економічних заходів.

На відміну від цього (тобто від практики конституційного виокремлення спеціальної частини в тексті конституції, де б мітилися основи розвитку економічної системи та економічних відносин), в Конституції України, як відомо, немає окремої глави чи розділу, які б присвячувались саме основам економічної системи суспільства. Однак це жодним чином не означає, що такі норми взагалі відсутні в чинній Конституції.

Хоча, перш ніж переходити до аналізу зазначених конституційних норм, спробуємо дослідити ще одне надзвичайно важливе з точки зору аналізу нашої теми питання. Йдеться про визначення причин підвищеної уваги до функцій економічного регулювання, які реалізуються практично всіма без виключення сучасними конституціями. Справді, ще на рубежі ХІХ – ХХ століть доволі гостро постало питання про зміну ролі держави в регулюванні економічних відносин. Якщо до цього майже суцільно домінувала абсолютизована ліберальна модель “держави нічного сторожа”, то згодом паралельно із наростанням кризових явищ в економіці, відбувся перегляд як функцій держави в цій сфері, так і тієї ролі, яку вона повинна виконувати. В результаті чого нова модель конституційного регулювання економічних відносин була розбудована на ідеях активної ролі держави, яка виконує не тільки арбітражні, але й соціальні функції. Тому в цілому ряді новітніх конституцій почали з’являтися спеціальні норми, які дещо обмежували основоположне для розвитку економічних відносин право власності. Надзвичайно показовою в цьому сенсі є частина 2 статті 14 Основного Закону ФРН, яка вказує: “Власність зобов’язує. Користування нею повинно одночасно слугувати загальному благу” . Іншим прикладом може виступити зміст статті 42 Конституції Італії, частини 2 та 3 якої містять наступні норми: “Приватна власність визнається та гарантується законом, який визначає способи її набуття та користування нею, а також її межі – з метою забезпечення її соціальної функції та доступності для всіх. В передбачених законом випадках приватна власність може бути відчужена в загальних інтересах при умови виплати компенсації” . Також варто згадати формулювання, яке знайшло свого місця в Конституції Хорватії. Нагадаємо, що стаття 48 цієї Конституції фіксує: “Гарантується право власності. Власність породжує обов’язки. Суб’єкти права власності та користувачі власності повинні дбати про загальне благо”. В Конституції Македонії частиною 2 статті 30 встановлюється, що “Власність є основою прав та обов’язків і повинна служити на благо як окремої людини, так і спільноти в цілому”. В Конституції Молдови частина 2 статті 9 звучить так: “Власність не може бути використана проти прав, свобод та гідності людини”. Також доволі цікаве уточнення щодо права власності зроблено в частині 3 статті 23 Конституції Кіпру, де зазначається, що реалізація права власності здійснюється відповідно до закону, умов та обмежень, які є необхідними в цілях забезпечення інтересів державної безпеки, суспільного благополуччя, суспільної моралі, збільшення або використання будь-якої власності в суспільних інтересах.

Таким чином, як ми бачимо, зміни на рівні сучасного конституційного права (якщо ми розглядатимемо це питання в його міжнародній перспективі, а також керуючись конституційно-компаративним методом дослідження) об’єктивно відбивають ті об’єктивні зміни, що відбулися в сучасних суспільствах. Справді, саме ХХ століття поставило серйозну проблему щодо неможливості вирішення всіх суспільних, економічних та соціальних питань виключно через механізми ринкової економіки. Звісно, це не означає відмову від ринку (недарма О. Скрипнюк неодноразово наголошує, що реалізація ефективної економічної та соціальної політики можлива лише в ринкових умовах ). Але, як наслідок, на конституційному рівні було переглянуто роль держави в сфері економічних відносин в напрямі підвищення її активності та набуття нею ряду регулятивних функцій (зокрема в сфері забезпечення вільної конкуренції, недопущення монополізації ринку, підтримання національного виробника, стимулювання економічного росту, розподілу та перерозподілу прибутків, гарантування соціально спрямованої бюджетної політики тощо). Тобто поява в нових конституціях низки норм спрямованих на забезпечення розвитку та регулювання економічних відносин виступила логічним результатом змін на загальносуспільному рівні, які мали місце в багатьох країнах світу.

Маючи на увазі все вищезазначене, спробуємо більш докладно проаналізувати ті норми чинної Конституції України, які закладають основи розвитку економічної системи суспільства. Як вже було вказано вище, одним з ключових питань, які визначають специфіку та характер економічних відносин є питання стосовно існуючих та визнаних державою форм власності. Як відомо, за радянської доби незаперечний пріоритет надавався колективній та загальнодержавній власності, в результаті чого вся господарська діяльність мала насамперед суспільний характер. Так в Конституції УРСР в статті 10 було чітко зазначено, що основу економічної системи України становить соціалістична власність на засоби виробництва у формі державної (загальнонародної) і колгоспно-кооперативної власності. Тому першим логічним і юридичним кроком становлення нової економічної системи України стало прийняття Декларації про державний суверенітет від 16 липня 1990 року, в якій розділ четвертий закладав фундамент самостійної економічної системи. Зокрема йшлося про те, що Україна забезпечує захист всіх форм власності (при цьому малася на увазі насамперед приватна власність, яка протягом радянського періоду політико-правового розвитку України знаходилась на другорядних ролях і завжди поступалась у своїй значущості державній власності), а також самостійно визначає свій економічний статус і закріплює його в законах .

По суті ця ж тенденція до визнання рівноправності різних форм власності знайшла свого відображення й в чисельних проектах Конституції України. Як приклад згадаємо лише проект Конституції України винесений Верховною Радою України на всенародне обговорення 1 липня 1992 року, в якому глава восьма розділу третього мала назву “Власність” і містила 8 статей (статті 66 – 73), що фіксували наступні принципові положення щодо власності та права на неї: 1) власність є публічною та приватною і ці форми власності є рівноправними; 2) держава підтримує соціальну функцію власності; 3) надра, води, узбережжя, повітряний простір, ліси, тваринний світ, природні ресурси континентального шельфу і виключної морської економічної зони України знаходяться лише у публічній власності; 4) усім власникам гарантується рівний правовий захист; 5) права власника можуть бути обмежені лише у випадках і в порядку, встановленому законом . Поступово в ході конституційного процесу цю главу було виключено з тексту Конституції України. Однак згадані вище принципи і норми не зникли, а набули свого закріплення в різних статтях та розділах чинної Конституції.

Як правило аналіз конституційних основ економічної системи України прийнято розпочинати зі статті 41 (“Кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності. Право приватної власності набувається в порядку, визначеному законом... Ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. Право приватної власності є непорушним”). Але, на наше переконання, попри всю значимість відносин власності для економічної системи, перше, на що слід звернути увагу – це зміст статей 1, 3 та 15 розділу першого “Загальні засади” Конституції України. Ми маємо на увазі три моменти: а) проголошення України соціальною державою, б) визнання людини найвищою соціальною цінністю; в) визнання плюралістичної основи розвитку економічного життя в Україні.

Оскільки першим двом моментам вже було приділено серйозну увагу вітчизняних конституціоналістів (це змістовні роботи в галузі аналізу феномену соціальної держави, а також прав і свобод людини і громадянина), звернемось до надзвичайно важливої конституційної норми стосовно економічного плюралізму як основи розвитку економічних відносин. Дійсно, головною проблемою конституційно-правового забезпечення розвитку економічних відносин в Україні за радянської доби, на нашу думку, було цілковито моністичне спрямування конституції та конституційного законодавства, яке визнаючи існування певних пріоритетних форм власності (державна власність), тим самим створювало специфічну атмосферу для формування такої моделі економіки, в якій плановий галузевий розвиток практично повністю ліквідував всі можливості для виникнення економічної конкуренції й формування засад ринкової економіки. До речі, про це пише В. Селіванов, який досліджуючи специфіку функціонування економічної системи України за часів СРСР зазначає, що розбудова економічних відносин за принципом “єдиної фабрики” майже цілковито дестимулювала економіку, не даючи можливості для її перспективного росту та задоволення потреб громадян . Тим самим через гарантування економічного плюралізму держава визнала, що лише значний прошарок підприємців і власників гарантує реальну демократію та стале економічне зростання.

Тобто, по суті, через визнання економічного плюралізму та плюралізму форм власності було закладено надійну конституційно-правову основу для становлення нового типу економіки, якою є соціально орієнтована ринкова економіка. При цьому соціальна орієнтація економічної системи не є простим гаслом. Насправді, це цілком реальна модель, що передбачає цілий набір специфічних дій, які повинна здійснювати в економічній сфері держава. Наприклад, якщо йдеться про бюджетні відносини, то соціальна орієнтована держава, яка гарантує стабільність ринкових економічних відносин, повинна постійно дбати про посилення соціальної спрямованості видатків державного бюджету. Це, в свою чергу, передбачає реалізацію таких мір як: а) збільшення частки прямих соціальних витрат (заробітна плата, пенсії, допомога та інші соціальні виплати) у загальних витратах державного та місцевого бюджетів; б) реформування системи державних закупівель з метою усунення зловживань у процесі проведення тендерних закупівель, забезпечення рівного доступу суб’єктів господарювання до виконання державних замовлень та проведення державних закупівель; в) публічне представлення звітів про витрачання коштів державного та місцевих бюджетів, інших фондів державного соціального страхування, затвердження показників результативності бюджетних програм кожного розпорядника коштів та запровадження практики публічного звітування про їх виконання та досягнення цілей; г) встановлення дієвого контролю за проведенням усіх розрахунків і виплат з бюджету, і т.д..

Отже, характеризуючи конституційний економічний порядок в Україні, можна сказати, що відповідно до чинної Конституції України він формується на основі оптимального поєднання ринкового саморегулювання економічних відносин суб’єктів господарювання та державного регулювання макроекономічних процесів, виходячи з конституційної вимоги відповідальності держави перед людиною за свою діяльність та визначення України як суверенної і незалежної, демократичної, соціальної, правової держави.

Водночас важливим конституційним підкріпленням положення про плюралізм економічного ладу України є норми частини 3 статті 42 Конституції України, відповідно якої держава забезпечує захист конкуренції у підприємницькій діяльності, не допускає дій спрямованих на зловживання монопольним становищем на ринку, неправомірного обмеження конкуренції та недобросовісної конкуренції. При цьому всі щойно названі поняття знайшли свого безпосереднього відображення в чинному законодавстві. Зокрема варто вказати на Закон України “Про захист економічної конкуренції” від 11 січня 2001 року , який визначає правові засади підтримки та захисту економічної конкуренції, обмеження монополізму в господарській діяльності і спрямований на забезпечення ефективного функціонування економіки України на основі розвитку конкурентних відносин. Нагадаємо, що в статті 4 цього закону чітко вказується, що: а) державна політика у сфері розвитку економічної конкуренції та обмеження монополізму в господарській діяльності, здійснення заходів щодо демонополізації економіки, фінансової, матеріально-технічної, інформаційної, консультативної та іншої підтримки суб’єктів господарювання, які сприяють розвитку конкуренції, здійснюється уповноваженими органами державної влади, органами місцевого самоврядування та органами адміністративно-господарського управління та контролю; б) суб’єкти господарювання, органи влади, органи місцевого самоврядування, а також органи адміністративно-господарського управління та контролю зобов’язані сприяти розвитку конкуренції та не вчиняти будь-яких неправомірних дій, які можуть мати негативний вплив на конкуренцію; в) державний контроль за додержанням законодавства про захист економічної конкуренції, захист інтересів суб’єктів господарювання та споживачів від його порушень здійснюються органами Антимонопольного комітету України. Так само не можна обійти увагою Закон України “Про захист від недобросовісної конкуренції” від 7 червня 1996 року , який застосовується до відносин, у яких беруть участь господарюючі суб’єкти (підприємці), їх об’єднання, а також органи державної влади, громадяни, юридичні особи та їх об’єднання, що не є господарюючими суб’єктами (підприємцями), у зв’язку з недобросовісною конкуренцією, в тому числі у разі вчинення ними дій за межами України, якщо ці дії мають негативний вплив на конкуренцію на її території.

Наступною визначальною гарантією формування і розвитку в Україні економічної системи ринкового типу, яка міститься в Конституції України та набула свого відображення в чинному законодавстві, є норма про свободу підприємницької діяльності (у всіх тих випадках, коли вона не є забороненою законом). Дійсно, плюралізм та багатоманітність економічного ладу неможливі поза існуванням відносин вільної підприємницької діяльності, коли приватна або колективна ініціатива розвиває економічні відносини, стимулює забезпечення суспільних потреб, підвищує рівень конкурентноздатності економіки, рівень її стабільності та ефективності. Правовим ґрунтом для розвитку цих відносин в Україні стало прийняття в 2003 році Господарського кодексу України , який мав на меті забезпечити зростання ділової активності суб’єктів господарювання, розвиток підприємництва і на цій основі підвищення ефективності суспільного виробництва, його соціальну спрямованість відповідно до вимог Конституції України, утвердити суспільний господарський порядок в економічній системі України, сприяти гармонізації її з іншими економічними системами.

Загалом же, якщо ми спробуємо систематизувати всі ті норми і принципи, що об’єктивно закріплюються чинною Конституцією України, то тоді можна обґрунтовано твердити, що до системи конституційних основ розвитку економічної системи належать: економічна багатоманітність, право власності Українського народу на землю, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони, що здійснюється від імені Українського народу органами державної влади і органами місцевого самоврядування; право кожного громадянина користуватися природними об’єктами права власності народу відповідно до закону; забезпечення державою захисту прав усіх суб’єктів права власності і господарювання, соціальної спрямованості економіки, недопущення використання власності на шкоду людині і суспільству; право кожного володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності; визнання усіх суб’єктів права власності рівними перед законом, непорушності права приватної власності, недопущення протиправного позбавлення власності; право кожного на підприємницьку діяльність, не заборонену законом, визначення виключно законом правових засад і гарантій підприємництва; забезпечення державою захисту конкуренції у підприємницькій діяльності, недопущення зловживання монопольним становищем на ринку, неправомірного обмеження конкуренції та недобросовісної конкуренції, визначення правил конкуренції та норм антимонопольного регулювання виключно законом; забезпечення державою екологічної безпеки та підтримання екологічної рівноваги на території України; забезпечення державою належних, безпечних і здорових умов праці, захист прав споживачів; взаємовигідне співробітництво з іншими країнами.

Таким чином, узагальнюючи результати проведеного нами дослідження конституційних основ розвитку економічної системи України, можемо викласти їх у вигляді наступних висновків. По-перше, вся логіка конституційного процесу починаючи з 1991 року і закінчуючи роком прийняття Конституції України (1996) засвідчує відмову від традиційного планово-регулятивного підходу у формуванні та розвиткові економічної системи, який був властивий Україні за часів її перебування у складі СРСР. В результаті чого фундаментальні зміни, що відбулися на конституційному рівні мали безпосередній вплив не лише на політичні та соціальні, але й на економічні відносини, фундаментом яких стали принципи визнання економічного плюралізму, рівноправності різних форм власності, свободи підприємницької діяльності та вільної конкуренції, захисту економічних прав і свобод людини і громадянина. По-друге, відповідно до чинної Конституції України функціонування економічної системи ґрунтується на основі оптимального поєднання ринкового саморегулювання економічних відносин суб’єктів господарювання та державного регулювання макроекономічних процесів, виходячи з конституційної вимоги відповідальності держави перед людиною за свою діяльність та визначення України як суверенної і незалежної, демократичної, соціальної, правової держави. По-третє, гарантовані Конституцією України принципи розвитку економічної системи України покликані гармонійно поєднати позитивний ринковий досвід із об’єктивними потребами реалізації моделі соціальної держави, адже головною метою розвитку економічної системи є не просто абстрактні економічні показники, а насамперед добробут всіх громадян, їх можливість забезпечувати гідне життя для себе та своїх близьких.

1. Конституційне право України / За ред. В. Я. Тація, В. Ф. Погорілка, Ю. М. Тодики. – К., 1999. – С.92.
2. Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. – М., 2006. – С.326-331.
3. Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. Л. А. Окунькова. – М., 2001. – Т.1. – С.585.
4. Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. Л. А. Окунькова. – М., 2001. – Т.2. – С.111.
5. Скрипнюк О. В. Соціальна, правова держава в Україні: проблеми теорії і практики. – К., 2000. – С.549-586.
6. Конституції і конституційні акти України. Історія і сучасність. – К., 2001. – С.251-252.
7. Конституція незалежної України: У 3 кн. / Під заг. ред. С. Головатого. – К., 1995. – Кн.1. – С.137-138.
8. Селіванов В. М. Право і влада суверенної України: методологічні аспекти. – К., 2002. –¬ С.44-45.
9. Закон України “Про захист економічної конкуренції” від 11.01.2001 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2001. – №12. – Ст.64.
10. Закон України “Про захист від недобросовісної конкуренції” від 7.06.1996 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – №36. – Ст.164.
11. Господарський кодекс України від 16.01.2003 р. // Відомості Верховної Ради України. – №18, 19-20, 21-22. – Ст.144.