Довідка щодо вивчення та узагальнення практики застосування адміністративними судами законодавства під час розгляду та вирішення впродовж 2010 – 2011 років справ стосовно реалізації права на мирні зібрання
На виконання повноважень вищого спеціалізованого суду, визначених статтею 32 Закону України “Про судоустрій і статус суддів”, другою судовою палатою Вищого адміністративного суду України спільно з управлінням узагальнення судової практики та судової статистики здійснено вивчення та узагальнення практики застосування адміністративними судами законодавства під час розгляду та вирішення впродовж 2010 – 2011 років справ стосовно обмежень у реалізації права на свободу мирних зібрань (зборів, мітингів, походів, демонстрацій тощо).
Мирні зібрання є одним із засобів відстоювання людиною і громадянином своїх прав, свобод та інтересів у демократичному суспільстві.
Право громадян на свободу мирних зібрань в Україні гарантується та захищене державою, яка зобов’язана забезпечити його ефективну реалізацію.
Здійснення цього права не підлягає жодним обмеженням, крім установлених законом в інтересах національної безпеки та громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей.
Обмеження щодо реалізації цього права може бути встановлено тільки судом, у зв’язку з чим забезпечення гарантованого державою права на мирні зібрання значною мірою покладається на суд. Роль суду в регулюванні зазначених відносин сьогодні зростає, а в період активізації руху громадянських та політичних сил вирішення судами справ розглядуваної категорії викликає особливу увагу і резонанс у суспільстві.
На виконання повноважень вищого спеціалізованого суду, визначених статтею 32 Закону України “Про судоустрій і статус суддів”, другою судовою палатою Вищого адміністративного суду України спільно з управлінням узагальнення судової практики та судової статистики здійснено вивчення та узагальнення практики застосування адміністративними судами законодавства під час розгляду та вирішення впродовж 2010 – 2011 років справ стосовно обмежень у реалізації права на свободу мирних зібрань (зборів, мітингів, походів, демонстрацій тощо).
Зазначене дослідження направлене на сприяння однаковому та правильному застосуванню адміністративними судами законодавства з метою забезпечення захисту прав, свобод та охоронюваних законом інтересів осіб, зокрема, права на мирні зібрання, від порушень з боку органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, виявлення проблемних питань, що виникають під час розгляду та вирішення справ зазначеної категорії, надання пропозицій щодо їх розв’язання.
Об’єктом вивчення була інформація про практику розгляду справ стосовно обмежень у реалізації права на мирні зібрання, надана апеляційними адміністративними судами, та судові рішення у справах цієї категорії.
1. Статистична інформація
Досліджувані справи розподіляються на дві окремі категорії:
1) справи за адміністративними позовами суб’єктів владних повноважень про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання;
2) справи за адміністративними позовами про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання.
Справи зазначених категорій не є поширеними у судовій практиці, однак, зважаючи на актуальність питання забезпечення права на мирні зібрання у суспільному житті, потребують дослідження.
Як свідчать статистичні показники, місцевими адміністративними судами протягом 2010 року розглянуто 240 справ за зверненнями органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання.
У 222 справах провадження закінчено з прийняттям постанови, з них у 184 (82,8% закінчених з прийняттям постанови справ) позови задоволено.
У 3 справах провадження закрито, 15 позовних заяв (6,25% справ, у яких закінчено провадження) залишено без розгляду.
Апеляційними адміністративними судами у 2010 році переглянуто в апеляційному порядку 41 постанову, ухвалену у справах за зверненнями органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання. Із них 34 постанови судів першої інстанції (82,9% загальної кількості переглянутих) апеляційними судами залишено без змін, 7 постанов (17,1% загальної кількості переглянутих) скасовано.
Із числа скасованих рішень судів першої інстанції 1 постанову скасовано із закриттям провадження у справі, 1 – із залишенням позовної заяви без розгляду, 5 – із прийняттям нової постанови.
Вищим адміністративним судом України у 2010 році переглянуто в касаційному порядку 6 судових рішень у справах за зверненнями органів виконавчої влади, місцевого самоврядування про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання, з яких 4 судових рішення залишено без змін, 2 – скасовано.
В одній справі скасовано судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій з направленням справи на новий судовий розгляд, у другій – рішення суду апеляційної інстанції із залишенням у силі рішення суду першої інстанції.
Інформації щодо розгляду справ за адміністративними позовами про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання статистична звітність за 2010 рік не виокремлює.
У 2011 році місцевими адміністративними судами закінчено провадження у 289 адміністративних справах за зверненнями органів виконавчої влади, місцевого самоврядування про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання.
Із названої кількості 272 справи розглянуто з прийняттям постанови, із них у 237 справах (87,1% закінчених з прийняттям постанови справ) позови органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування задоволено.
У 2 справах судами провадження було закрито, 2 справи передано в інші суди, у 13 справах (4,5% справ, у яких закінчено провадження) позовні заяви залишено без розгляду.
За позовами про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання судами першої інстанції у 2011 році закінчено провадження у 7 справах, із них у 2 справах прийнято постанову про задоволення позову, в
1 справі – про відмову у задоволенні позову, у 4 справах позовні заяви залишено без розгляду.
Апеляційними адміністративними судами у 2011 році переглянуто в апеляційному порядку 38 постанов місцевих адміністративних судів у справах за позовами про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання.
За результатами апеляційного перегляду 33 постанови судів першої інстанції (86,8% загальної кількості переглянутих) залишено апеляційними судами без змін, 5 постанов (13,1% загальної кількості переглянутих) скасовано. Скасовуючи постанови судів першої інстанції, у 2 справах апеляційними судами закрито провадження, у 3 – прийнято нові постанови у справах.
У справах за позовами про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання у 2011 році в апеляційному порядку переглянуто 2 постанови судів першої інстанції, одну з яких залишено без змін, іншу – скасовано з прийняттям нової постанови у справі.
Вищим адміністративним судом України у 2011 році переглянуто в касаційному порядку 13 судових рішень у справах зі спорів щодо проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій, зокрема про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання. За результатами перегляду рішення у 12 справах залишено без змін, в 1 справі – скасовано з ухваленням нового судового рішення.
Рішення у справах за позовами про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання у 2011 році Вищим адміністративним судом України не переглядалися.
Як вбачається з наведеної статистичної інформації, судами першої інстанції, в основному, задовольняються позовні вимоги щодо обмежень у реалізації права на мирні зібрання.
Значна частка (85% у середньому за 2010 – 2011 роки) задоволених судами першої інстанції позовів органів виконавчої влади та місцевого самоврядування та показник результатів перегляду рішень в апеляційному порядку (85% залишених у силі в середньому у 2010 – 2011 роках) свідчить про обґрунтованість вимог органів, які звертаються з позовами щодо встановлення обмежень у реалізації права на мирні зібрання, та здебільшого правильне вирішення таких справ судами.
Однак у судовій практиці мають місце й окремі помилки застосування законодавства, що регулює розгляд та вирішення справ щодо обмежень у реалізації права на мирні зібрання.
2. Правове регулювання реалізації права на мирні зібрання
Реалізація права на мирні зібрання в Україні регулюється актами національного та міжнародного законодавства.
Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, ратифікована Верховною Радою України згідно із Законом України від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР “Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів N 2, 4, 7 та 11 до Конвенції”, гарантує кожній особі, серед інших прав і свобод, право на свободу зібрань та об’єднання. Зокрема, частиною першою статті 11 Конвенції передбачено право кожного на свободу мирних зібрань і свободу об’єднання з іншими особами, включаючи право створювати профспілки та вступати до них для захисту своїх інтересів.
Статтею 21 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, ратифікованого ще Указом президії Верховної Ради Української РСР від
19 жовтня 1973 року № 2148-VIII, також визнається право на мирні збори. Зазначена стаття визначає, що користування цим правом не підлягає ніяким обмеженням, крім тих, які накладаються відповідно до закону і які є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах державної чи суспільної безпеки, громадського порядку, охорони здоров’я і моральності населення або захисту прав та свобод інших осіб.
Мирні зібрання можна розтлумачити як масові заходи громадян, відкриті й доступні кожному, хто бажає взяти у них участь. Мирні заходи найчастіше проводяться з метою вираження ставлення тих чи інших груп, об’єднань громадян до суспільних явищ та проблем, привернення уваги органів влади до них та є однією із форм безпосередньої демократії. Основною рисою мирних зібрань є мирний характер їх проведення.
За характером, метою, місцем проведення розрізняють різні форми мирних зібрань.
Так, стаття 39 Конституції України визначає мирні заходи як збори, мітинги, походи і демонстрації. Необхідно зазначити, що цей перелік не є вичерпним. Так, Кодекс адміністративного судочинства України (стаття 182) (далі – КАС України) визначає мирні зібрання як збори, мітинги, походи, демонстрації тощо, тобто передбачає можливість прояву мирних зібрань в інших формах.
До мирних можна віднести також релігійні зібрання, які проводяться релігійними організаціями відповідно до статті 21 Закону України від 23 квітня 1991 року № 987-ХІІ “Про свободу совісті та релігійні організації”. Такими зібраннями можуть бути публічні богослужіння, релігійні обряди, церемонії та процесії.
Щодо визначення форм та видів мирних зібрань у національному законодавстві, то необхідно зазначити, що залежно від поставленої мети та методів проведення масові заходи громадян розподілено на кілька категорій Статутом патрульно-постової служби міліції України, затвердженим наказом Міністерства внутрішніх справ України від 28 липня 1994 року № 404. Так, відповідно до підпунктів 332–336 пункту 4 розділу XV цього Статуту:
- збори – це спільна, спеціально організована невелика присутність громадян у громадському або іншому місці, викликана необхідністю обговорення різних політичних, соціальних, економічних, культурних та інших проблем;
- мітинг – масові збори з питань злободенних, переважно політичних питань, які проводяться, як правило, на вулицях, майданах, стадіонах, парках. Неодмінні атрибути мітингу – масова аудиторія, промовці, лозунги, прапори, заклики (усні, друковані, письмові);
- демонстрація – масове находження громадян з приводу висловлення будь-яких громадсько-політичних настроїв, в тому числі з питань протесту або незгоди будь з чим. (Цей захід може проявлятися також у проступку однієї особи, здійсненні нею вчинку з метою підкреслення свого відношення до будь-якої події чи посадової особи тощо);
- вуличний похід проводиться з тією ж метою, що і демонстрація, мітинг, однак відрізняється меншою динамікою, відсутністю мітингово-демонстраційної атрибутики;
- пікетування – форма демонстрації, під час якої виставляються представники будь-де, наприклад, перед будинками об’єднань, підприємств з метою висловлення протесту проти чого-небудь, для забезпечення охорони на місці проведення страйку або демонстрації.
Таке визначення пікетування, на нашу думку, не дає змоги правильно розкрити зміст цього заходу. Під пікетуванням як формою безпосередньої демократії необхідно розуміти публічне вираження колективної або індивідуальної думки (демонстрація підтримки, солідарності, протесту проти чого-небудь) шляхом розташування громадян біля певного об’єкта. Під час пікетування можуть використовуватися плакати, транспаранти, інші засоби наочної агітації.
Водночас невідповідність змісту зібрання будь-якому з наведених визначень не може бути перешкодою для його проведення за умови мирних характеру та мети такого зібрання.
Частиною другою статті 11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод встановлено, що здійснення прав на свободу зібрань та об’єднання не підлягає жодним обмеженням, за винятком тих, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб. Ця стаття не перешкоджає запровадженню законних обмежень на здійснення цих прав особами, що входять до складу збройних сил, поліції чи адміністративних органів держави.
Право громадян України на мирні зібрання гарантується Конституцією України, згідно з частиною першою статті 39 якої вони мають право збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про проведення яких завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування.
Частиною другою цієї статті встановлено, що обмеження щодо реалізації цього права може встановлюватися судом відповідно до закону і лише в інтересах національної безпекита громадського порядку – з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей.
Згідно зі статтею 35 Конституції України кожен має право на свободу світогляду і віросповідання. Це право включає свободу сповідувати будь-яку
релігію або не сповідувати ніякої, безперешкодно відправляти одноособово чи колективно релігійні культи і ритуальні обряди, вести релігійну діяльність. Здійснення цього права може бути обмежене законом лише в інтересах охорони громадського порядку, здоров’я і моральності населення або захисту прав і свобод інших людей.
Стаття 3 Закону України “Про свободу совісті та релігійні організації” гарантує кожному громадянину в Україні право на свободу совісті, яке включає в себе, зокрема, свободу одноособово чи разом з іншими відправляти релігійні культи, відкрито виражати і вільно поширювати свої релігійні або атеїстичні переконання.
Здійснення свободи сповідувати релігію або переконання згідно з частиною четвертою названої статті підлягає лише тим обмеженням, які необхідні для охорони громадської безпеки та порядку, життя, здоров’я і моралі, а також прав і свобод інших громадян, встановлені законом і відповідають міжнародним зобов’язанням України.
Рівноправність громадян незалежно від їх ставлення до релігії закріплено у статті 4 цього Закону. Названа стаття передбачає встановлення відповідальності за будь-яке пряме чи непряме обмеження прав, встановлення прямих чи непрямих переваг громадян залежно від їх ставлення до релігії, так само як і розпалювання пов’язаних з цим ворожнечі й ненависті чи ображання почуттів громадян.
Цивільний кодекс України, зокрема його стаття 315, передбачає право фізичних осіб на мирні збори, конференції, засідання, фестивалі тощо. Відповідно до частини другої цієї статті обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання може встановлюватися судом відповідно до закону.
Статтею 64 Конституції України визначено, що конституційні права і свободи людини і громадянина, а відповідно і право на мирні зібрання, не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України.
Спеціального закону, який регулював би суспільні відносини у сфері мирних зібрань, законодавство України на сьогодні не має. Однією з нагальних проблем, яка повинна бути розв’язана таким законом, є строки сповіщення органів влади про проведення мирного зібрання з метою належного забезпечення безпеки їх проведення. Стаття 39 Конституції України хоча і передбачає завчасне сповіщення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про проведення мирного зібрання, однак не встановлює конкретних строків такого сповіщення. Невизначеність цього питання викликає різне застосування зазначеної норми Конституції та вказує на необхідність його законодавчого врегулювання.
Тлумачення приписам частини першої статті 39 Конституції України надано Конституційним Судом України у Рішенні від 19 квітня 2001 року
№ 4-рп/2001 у справі за конституційним поданням Міністерства внутрішніх справ України щодо офіційного тлумачення положення частини першої статті 39 Конституції України про завчасне сповіщення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій (справа щодо завчасного сповіщення про мирні зібрання).
Так, у названому Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що положення частини першої статті 39 Конституції України щодо завчасного сповіщення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій в аспекті конституційного подання треба розуміти так, що організатори таких мирних зібрань мають сповістити зазначені органи про проведення цих заходів заздалегідь, тобто у прийнятні строки, що передують даті їх проведення. Ці строки не повинні обмежувати передбачене статтею 39 Конституції України право громадян, а мають служити його гарантією і водночас надавати можливість відповідним органам виконавчої влади чи органам місцевого самоврядування вжити заходів щодо безперешкодного проведення громадянами зборів, мітингів, походів і демонстрацій, забезпечення громадського порядку, прав і свобод інших людей.
Крім того, Конституційний Суд України вказав, що визначення конкретних строків завчасного сповіщення з урахуванням особливостей форм мирних зібрань, їх масовості, місця, часу проведення тощо є предметом законодавчого регулювання.
Стаття 21 Закону України “Про свободу совісті та релігійні організації” дозволяє безперешкодне проведення богослужінь, релігійних обрядів, церемоній та процесій в культових будівлях і на прилеглій території, у місцях паломництва, установах релігійних організацій, на кладовищах, в місцях окремих поховань і крематоріях, квартирах і будинках громадян, а також в установах, організаціях і на підприємствах за ініціативою їх трудових колективів і згодою адміністрації. Богослужіння та релігійні обряди в лікарнях, госпіталях, будинках для престарілих та інвалідів, місцях попереднього ув’язнення і відбування покарання проводяться на прохання громадян, які перебувають в них, або за ініціативою релігійних організацій. Адміністрація зазначених установ сприяє цьому, бере участь у визначенні часу та інших умов проведення богослужіння, обряду або церемонії.
Однак стосовно інших випадків проведення публічних богослужінь, релігійних обрядів, церемоній та процесій вищеназваним Законом встановлено окремий порядок їх проведення. Так, частина п’ята статті 21 Закону передбачає дозвіл відповідної місцевої державної адміністрації, виконавчого комітету сільської, селищної, міської Рад народних депутатів на проведення таких зібрань, клопотання про видачу якого подається не пізніше як за десять днів до призначеного строку проведення богослужіння, обряду, церемонії чи процесії, крім випадків, які не терплять зволікання.
У судовій практиці під час вирішення справ щодо обмеження права на мирні зібрання мають місце випадки застосування Порядку організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій, встановленого Указом Президії Верховної Ради СРСР від 28 липня 1988 року № 9306-XI “Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР”. Такий підхід судів є помилковим.
Оскільки норми цього Указу встановлюють дозвільний (реєстраційний) порядок проведення мирних зібрань та надають право органам влади та місцевого самоврядування заборонити їх проведення, у той час як норми Конституції України передбачають повідомний порядок проведення зібрань (шляхом сповіщення органів влади) та надають повноваження заборонити проведення мирного зібрання тільки суду, зазначений акт не підлягає застосуванню судами під час вирішення судами справ розглядуваної категорії.
Як зазначалося вище, обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання може встановлюватися лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку.
Визначення терміну “національна безпека” надано у статті 1 Закону України від 19 червня 2003 року № 964-IV “Про основи національної безпеки України”, яка вбачає у ній захищеність життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави, за якої забезпечуються сталий розвиток суспільства, своєчасне виявлення, запобігання і нейтралізація реальних та потенційних загроз національним інтересам у сферах правоохоронної діяльності, боротьби з корупцією, прикордонної діяльності та оборони, міграційної політики, охорони здоров’я, освіти та науки, науково-технічної та інноваційної політики, культурного розвитку населення, забезпечення свободи слова та інформаційної безпеки, соціальної політики та пенсійного забезпечення, житлово-комунального господарства, ринку фінансових послуг, захисту прав власності, фондових ринків і обігу цінних паперів, податково-бюджетної та митної політики, торгівлі та підприємницької діяльності, ринку банківських послуг, інвестиційної політики, ревізійної діяльності, монетарної та валютної політики, захисту інформації, ліцензування, промисловості та сільського господарства, транспорту та зв’язку, інформаційних технологій, енергетики та енергозбереження, функціонування природних монополій, використання надр, земельних та водних ресурсів, корисних копалин, захисту екології і навколишнього природного середовища та інших сферах державного управління при виникненні негативних тенденцій до створення потенційних або реальних загроз національним інтересам.
Згідно зі статтею 3 цього Закону об’єктами національної безпеки є:
- людина і громадянин – їхні конституційні права і свободи;
- суспільство – його духовні, морально-етичні, культурні, історичні, інтелектуальні та матеріальні цінності, інформаційне і навколишнє природне середовище і природні ресурси;
- держава – її конституційний лад, суверенітет, територіальна цілісність і недоторканність.
Національні інтереси відповідно до зазначеного акта – життєво важливі матеріальні, інтелектуальні і духовні цінності Українського народу як носія суверенітету і єдиного джерела влади в Україні, визначальні потреби суспільства і держави, реалізація яких гарантує державний суверенітет України та її прогресивний розвиток; загрози національній безпеці – наявні та потенційно можливі явища і чинники, що створюють небезпеку життєво важливим національним інтересам України.
У практиці застосування юридичних термінів громадський порядок можна визначити як сукупність усіх правил, що регламентують суспільні процеси і відносини між його окремими частинами; у вузькому – інститути і норми, що обумовлюють статус людини і громадянина та соціальних груп у суспільстві тою мірою, якою це зумовлено їх інтересами та закономірностями розвитку самого суспільства, а також науково обґрунтовані відносини між членами суспільства та його структурними елементами.
Згідно з Положенням про службу дільничних інспекторів міліції в системі Міністерства внутрішніх справ України, затвердженим наказом Міністерства внутрішніх справ України від 11 листопада 2010 року № 550, громадський порядок – це система суспільних відносин, які складаються і розвиваються в громадських місцях під впливом правових та соціальних норм, спрямованих на забезпечення нормального функціонування установ, організацій, громадських об’єднань, праці й відпочинку громадян, повагу до їх честі, людської гідності та громадської моралі.
Тлумачення понять “національна безпека”, “громадський порядок”, “громадська безпека” та інших, що стосуються окремих положень щодо обмеження прав, містяться також у Сіракузьких принципах тлумачення обмежень і відступів від положень Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, схвалених економічною та соціальною радою Організації Об’єднаних Націй у 1985 році.
Так, згідно з названим актом “громадський порядок” можна визначити як сукупність норм, які забезпечують життєдіяльність суспільства або як низку основоположних принципів, на яких побудовано суспільство. Повага до прав людини є частиною громадського порядку. Громадський порядок необхідно тлумачити в контексті задач конкретного права, яке обмежено з цієї підстави.
Під “громадською безпекою” мається на увазі захист від загрози безпеці людей, їхньому життю або фізичному здоров’ю, а також серйозних збитків їхньому майну.
Здійснення повноважень щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян під час проведення мирних зібрань Законом України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР “Про місцеве самоврядування в Україні” покладено на органи місцевого самоврядування. Так, відповідно до підпункту 3 пункту “б” частини першої статті 38 названого Закону до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить вирішення відповідно до закону питань про проведення зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій, спортивних, видовищних та інших масових заходів, здійснення контролю за забезпеченням при їх проведенні громадського порядку.
Забезпечення у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, законності і правопорядку, додержання прав і свобод громадян у межах адміністративно-територіальної одиниці покладається також Законом України від 9 квітня 1999 року № 586-XIV “Про місцеві державні адміністрації” на місцеві державні адміністрації.
Стаття 16 названого Закону визначає місцевій державній адміністрації функції зі здійснення на відповідній території державного контролю, зокрема, за додержанням правил транспортного обслуговування, громадського порядку, правил технічної експлуатації транспорту та дорожнього руху.
Забезпечення виконання Конституції та законів України, рішень Конституційного Суду України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів державної влади; забезпечення здійснення заходів щодо охорони громадської безпеки, громадського порядку, боротьби зі злочинністю є одними з провідних функцій місцевої державної адміністрації на виконання її повноважень у галузі забезпечення законності, правопорядку, прав і свобод громадян.
Основними завданнями міліції відповідно до статті 2 Закону України від 20 грудня 1990 року № 565-ХІІ “Про міліцію” є:
- забезпечення особистої безпеки громадян,
- захист їх прав і свобод, законних інтересів;
- запобігання правопорушенням та їх припинення;
- охорона і забезпечення громадського порядку;
- виявлення і розкриття злочинів, розшук осіб, які їх вчинили;
- забезпечення безпеки дорожнього руху;
- захист власності від злочинних посягань;
- виконання кримінальних покарань і адміністративних стягнень;
- участь у поданні соціальної та правової допомоги громадянам, сприяння у межах своєї компетенції державним органам, підприємствам, установам і організаціям у виконанні покладених на них законом обов’язків.
Згідно з пунктом 26 частини першої статті 10 цього Закону одним з основних обов’язків міліції є виконання та контроль за рішеннями сільських, селищних, міських рад з питань охорони громадського порядку.
Отже, виконавчі комітети місцевих рад народних депутатів, місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження щодо організації та контролю за забезпеченням охорони громадської безпеки, громадського порядку під час проведення мирних зібрань, органи міліції безпосередньо забезпечують громадський порядок, безпеку дорожнього руху, безпеку громадян тощо на таких заходах.
Встановити обмеження щодо реалізації права громадян на мирні зібрання може лише суд, якому надано такі повноваження відповідно до Конституції України, і лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку – з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей.
Відповідно до статті 8 КАС України суд при вирішенні справ керується принципом верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Однак під час розгляду та вирішення справ зазначеної категорії суди нечасто використовують практику Європейського суду з прав людини, як і інше міжнародне законодавство, що регулює питання реалізації права на мирні зібрання (за винятком статті 11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року), хоча в умовах часткової неврегульованості розглядуваних питань національним законодавством європейська практика може значно полегшити вирішення справ та сприятиме забезпеченню реалізації права людини на мирні зібрання в Україні.
Свої позиції щодо реалізації передбаченого статтею 11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод права на свободу мирних зібрань Європейський суд з прав людини висловив у рішеннях у справах “Станков та об’єднана македонська організація “Ілінден“ проти Болгарії” (2001), “Іванов та інші проти Болгарії” (2005), “Християнська демократична народна партія проти Молдови” (2006), “Оллінджер проти Австрії” (2006) та інших.
Також адміністративні суди під час розгляду та вирішення справ стосовно реалізації права на мирні зібрання повинні застосовувати Керівні принципи зі свободи мирних зібрань, розроблені експертами Бюро з демократичних інституцій і прав людини Організації з безпеки та співробітництва в Європі (БДІПЛ ОБСЄ), які визначають параметри реалізації законодавства відповідно до міжнародних норм та наводять приклади дії основних принципів на основі передового міжнародного досвіду.
3. Особливості розгляду та вирішення адміністративних справ щодо реалізації права на мирні зібрання
КАС України (статті 182,183) встановлює особливості провадження у справах за адміністративними позовами суб’єктів владних повноважень про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання та у справах за адміністративними позовами про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання.
Стаття 50 КАС України передбачає, що громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об’єднання, юридичні особи, які не є суб’єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами за адміністративним позовом суб’єкта владних повноважень, зокрема, про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання.
Згідно з частиною першою статті 182 КАС України органи виконавчої влади, місцевого самоврядування звертаються з позовною заявою про заборону проведення зборів, мітингів, походів, демонстрацій тощо чи про інше обмеження права на мирні зібрання (щодо місця чи часу їх проведення тощо) до окружного адміністративного суду за своїм місцезнаходженням. Закон не встановлює конкретного строку звернення з такою заявою до суду, однак обумовлює негайне звернення до суду після одержання повідомлення про проведення масового заходу.
Організатор (організатори) зборів, мітингів, походів, демонстрацій чи інших мирних зібрань відповідно до частини першої статті 183 КАС України мають право звернутися з позовною заявою про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання з боку органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, повідомлених про проведення таких заходів, до адміністративного суду за місцем проведення цих заходів.
Підсудність справ про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання залежить від статусу відповідача та визначається за правилами предметної підсудності адміністративних справ, встановлених статтею 18 КАС України. Так, згідно з приписами пункту 1 частини першої, частин другої та третьої названої статті справи про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання підсудні:
- якщо відповідачем виступає орган чи посадова особа місцевого самоврядування – місцевим загальним судам як адміністративним судам;
- якщо відповідачем є орган державної влади, орган влади Автономної Республіки Крим, обласна рада, Київська або Севастопольська міська рада, їх посадова чи службова особа – окружним адміністративним судам;
- у разі оскарження дій або бездіяльності посадових чи службових осіб місцевих органів виконавчої влади – місцевому загальному суду як адміністративному суду або окружному адміністративному суду за вибором позивача.
Згідно з приписами статей 182, 183 КАС України про відкриття провадження у справі за позовом про обмеження права на мирні зібрання або про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання, дату, час та місце розгляду справи суд негайно повідомляє позивача та відповідача (відповідний орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування та організатора (організаторів) зборів, мітингів, походів, демонстрацій чи інших мирних зібрань).
Адміністративні справи зазначеної категорії повинні бути вирішені судом протягом трьох днів після відкриття провадження, а в разі відкриття провадження менш як за три дні до проведення відповідних заходів – невідкладно.
Позовна заява про заборону проведення зборів, мітингів, походів, демонстрацій тощо чи про інше обмеження права на мирні зібрання, яка надійшла в день проведення таких заходів або після цього, згідно з частиною другою статті 182 КАС України залишається без розгляду.
На відміну від позовів за зверненням суб’єкта владних повноважень про обмеження у реалізації права на мирні зібрання, справи за позовами про усунення обмежень у реалізації цього права з боку органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування суд має право розглядати у день проведення цих заходів, що сприяє забезпеченню реалізації гарантованого державою права на мирні зібрання громадян.
Частиною п’ятою статті 182 КАС України передбачено, що суд задовольняє вимоги позивача в інтересах національної безпеки та громадського порядку в разі, якщо визнає, що проведення зборів, мітингів, походів, демонстрацій чи інших зібрань може створити реальну небезпеку заворушень чи злочинів, загрозу здоров’ю населення або правам і свободам інших людей. У постанові суду вказується спосіб обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання.
Необхідно зазначити, що для прийняття рішення про задоволення позову суд повинен пересвідчитися у реальності можливої загрози, при цьому така реальність повинна бути підтверджена відповідними доказами.
Постанови суду у справах про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання та про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання виконуються негайно, але можуть бути оскаржені в апеляційному та касаційному порядку.
Копії судового рішення невідкладно видаються особам, які брали участь у справі, або надсилаються їм, якщо вони не були присутні під час його проголошення. У зв’язку з цим правила частини третьої статті 160 КАС України щодо проголошення в судовому засіданні вступної та резолютивної частин постанови до справ зазначеної категорії не застосовуються.
Виходячи із завдань адміністративного судочинства, визначених КАС України, суд у справах про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання повинен перевірити обґрунтованість підстав для застосування таких обмежень, на які посилаються органи виконавчої влади та місцевого самоврядування, та у разі підтвердження необхідності їх застосування обрати спосіб обмеження, який би найкраще відповідав його меті – недопущенню заворушень чи злочинів, загрози здоров’ю населення або правам і свободам інших людей та найменше обмежував би право громадян на мирне зібрання.
Для уникнення порушень гарантованого Основним Законом України права у першу чергу з’ясуванню підлягає питання чи є запланований захід мирним та яка мета його проведення.
4. Практика розгляду та вирішення справ щодо реалізації права на мирні зібрання
Законодавець наділив повноваженнями встановлювати обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання тільки суд, який може скористатися ними відповідно до Конституції України лише в інтересах національної безпеки і громадського порядку з метою:
- запобігання заворушенням чи злочинам;
- охорони здоров’я населення;
- захисту прав і свобод інших людей.
Під час розгляду та вирішення справ зазначеної категорії суди аналізували докази та надавали оцінку обставинам, що мають значення для правильного вирішення справи, зокрема меті та змісту мирних зібрань, можливості виникнення конфліктів та порушень правопорядку під час одночасного проведення зібрань, які мають протилежні політичні, ідеологічні спрямування, вивчали минулу поведінку організаторів та учасників зібрань, з’ясовували ймовірність небезпеки порушення прав і свобод інших людей тощо.
Задовольняючи позови про заборону проведення мирного зібрання або встановлюючи інші обмеження у реалізації права на мирні зібрання, суди вбачали можливість порушення інтересів національної безпеки і громадського порядку в:
- перешкоджанні вільному доступу громадян та працівників до державних установ, поруч з якими планувалося проводити заходи;
- порушенні нормального руху транспортних засобів на ділянках доріг, наближених до місця проведення заходу;
- можливості виникнення конфліктних ситуацій у разі збігу у місці та часі проведення кількох мирних зібрань різного (часто протилежного) ідеологічного спрямування тощо;
- ймовірності виникнення заворушень, злочинів, порушень прав і свобод інших людей у зв’язку з відсутністю у органів виконавчої влади та місцевого самоврядування можливості забезпечити громадський порядок під час проведення мирного заходу із-за повідомлення про його проведення у недостатній для цього строк;
- неповідомленні органам виконавчої влади та місцевого самоврядування про кількість осіб, які братимуть участь у масових заходах, час або місце проведення заходів, що унеможливлювало здійснення органами виконавчої влади та місцевого самоврядування підготовчих заходів до їх проведення;
- недостатній кількості працівників правоохоронних органів, якої потребувало забезпечення безпеки проведення того чи іншого мирного заходу, у зв’язку з їх зайнятістю у проведенні інших заходів загальнодержавного (міського тощо) значення;
- проведенні робіт з реконструкції (ремонту) площ, вулиць, доріг тощо, які визначалися як місця проведення масових заходів, у чому вбачалася можливість створення загрози життю та здоров’ю людей;
- перекритті під’їзних доріг до сміттєзвалища, що могло створити загрозу здоров’ю населення;
- перешкоджанні проведенням мирних заходів проведенню запланованих раніше загальноміських заходів у дні державних свят, футбольних матчів, концертів тощо;
- проведенні заходів за маршрутами відвідування визначних місць офіційними особами – високопосадовцями, охорона яких потребувала застосування підвищених заходів безпеки, та під час візитів іноземних делегацій чи офіційних осіб;
- розміщенні під час проведення мирного зібрання в місцях, які є об’єктами благоустрою, наметів як малих архітектурних форм, що потребує погодження з відповідним органом місцевого самоврядування;
- порушеннях тиші та спокою за маршрутами або в місцях проведення мирних зібрань та в іншому.
Відмовляючи у задоволенні позовів органів виконавчої влади, місцевого самоврядування про встановлення обмежень у реалізації права на мирні зібрання та задовольняючи позови організаторів мирних зібрань про усунення таких обмежень, суди брали до уваги їх мирний характер, мету, кількість учасників, дійсну можливість органів виконавчої влади та місцевого самоврядування виконати свої повноваження щодо забезпечення охорони громадського порядку під час проведення мирних зібрань, вжиті заходи до погодження спірних питань проведення мирного зібрання з його організаторами до звернення з позовом про його заборону чи інше обмеження, оцінювали наявність реальної небезпеки їх проведення інтересам національної безпеки та громадського порядку.
Вирішуючи справи зазначеної категорії, суди виходили з того, що обмеження у реалізації права на мирне зібрання можливе тільки у разі створення дійсної небезпеки заворушень чи злочинів, загрози здоров’ю населення або правам і свободам інших людей через проведення зборів, мітингів, походів, демонстрацій чи інших зібрань та лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку.
Найчастіше підставою звернення до суду з позовами про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання була неможливість органів виконавчої влади та місцевого самоврядування забезпечити дотримання громадського порядку під час проведення заявлених заходів сама собою або у зв’язку з несвоєчасним попередженням цих органів про їх проведення, збігом у місці та часі проведення кількох мирних зібрань (часто протилежного характеру), що могло спричинити заворушення або порушення прав і свобод інших людей. Нерідко органи виконавчої влади та місцевого самоврядування не могли забезпечити дотримання безпеки дорожнього руху під час проведення зібрань.
Як показує практика, суди, в основному, задовольняють позови про обмеження проведення масових зібрань у зв’язку з обґрунтованістю вимог органів місцевого самоврядування.
Розглянемо на прикладах підстави, за яких суди ухвалювали такі рішення.
У справі за позовом Виконавчого комітету Львівської міської ради до громадської організації “Вартові Закону” про встановлення обмеження у реалізації права на мирні зібрання Львівський окружний адміністративний суд ухвалив рішення про заборону громадській організації “Вартові Закону” проводити щовівторка, починаючи з 19 жовтня 2010 року, пікетування прокуратури Львівської області під гаслом “Геть корупцію з прокуратури!”, яке проводилося згідно з повідомленням, поданим до Львівської міської ради, із 17 серпня 2010 року.
Ухвалюючи рішення, суд проаналізував наявні в матеріалах справи заяви та скарги осіб на неправомірні дії учасників пікетування, рапорти працівників органів внутрішніх справ, згідно з якими учасниками цього масового заходу перекривалася проїжджа частина дороги поблизу адміністративної будівлі прокуратури Львівської області, внаслідок чого виникали затори та зупинявся рух транспорту в центральній частині міста, що викликало невдоволення громадян; чинилися перешкоди до вільного доступу до будівлі прокуратури як громадянам, так і працівникам установи.
Як зазначив суд у своєму рішенні, при реалізації прав громадян на мирні збори мають враховуватися інтереси національної безпеки та громадського порядку, не повинно бути посягань на права і свободи, честь і гідність інших людей, оскільки згідно зі статтею 68 Конституції України кожен зобов’язаний неухильно додержуватися Конституції та законів України.
Суд першої інстанції дійшов висновку, що зазначеними діями учасники зібрання порушують права і свободи інших громадян та відповідно до статті 182 КАС України ухвалив рішення про заборону відповідачеві проводити пікетування, яке залишено без змін судами апеляційної та касаційної інстанцій.
Позиція Європейського суду з прав людини з приводу обмеження прав у зв’язку з можливими порушеннями дорожнього руху є більш толерантною та полягає в тому, що будь-яка демонстрація в громадському місці неминуче до певної міри порушує загальний перебіг життя, включаючи перешкоди для дорожнього руху, і органам влади слід проявити певну терпимість відносно мирних зібрань.
Згідно із Сіракузькими принципами тлумачення обмежень та відступів від положень Міжнародного пакту про громадянські та політичні права прагнення захистити здоров’я населення може слугувати підставою для обмеження певних прав, якщо державі необхідно вжити заходів до усунення серйозної загрози здоров’ю населення або окремих осіб.
Так, задовольняючи позовні вимоги у справі за позовом виконавчого комітету Тернопільської міської ради до гр. О. та гр. З., за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на стороні позивача – управління житлово-комунального господарства та екології Тернопільської міської ради, Зборівської районної ради Тернопільської області про обмеження реалізації права на мирні зібрання, суд першої інстанції, з чим погодилися суди апеляційної та касаційної інстанції, дійшов висновку, що масовий захід з перекриття під’їзних доріг до Малашівського сміттєзвалища може створити реальну небезпеку громадському порядку, загрозу здоров’ю населення або правам і свободам інших осіб.
Постанову Тернопільського окружного адміністративного суду та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду у цій справі залишено без змін Вищим адміністративним судом України.
У практиці адміністративних судів мають місце випадки заборони проведення мирних зібрань у зв’язку з неможливістю органів виконавчої влади забезпечити необхідну охорону громадського порядку під час їх проведення.
Так, у травні 2011 року Вищий адміністративний суд України залишив без змін постанову Луганського окружного адміністративного суду від
26 серпня 2010 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 5 жовтня 2010 року у справі за позовом Виконавчого комітету Стахановської міської ради Луганської області до громадської організації “Союз шахтарів-інвалідів та постраждалих на виробництві”, третя особа – Стахановський міський відділ управління Міністерства внутрішніх справ України в Луганській області, про обмеження у реалізації права на мирні зібрання, в якій вимоги позивача було задоволено.
Судом першої інстанції у зазначеній справі вимоги позивача до громадської організації про обмеження у реалізації права на мирні зібрання було задоволено повністю – встановлено обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання шляхом заборони громадській організації “Союз шахтарів-інвалідів та постраждалих на виробництві” організації та проведення 27 та 28 серпня 2010 року на території міста Стаханова Луганської області маршу-реквієму, мітингу-протесту та встановлення наметового містечка.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що запланована відповідачем акція може скласти труднощі для організації державної охорони Президента України Януковича В.Ф., що здійснюється згідно із Законом України від 4 березня 1998 року № 160/98-ВР “Про державну охорону органів державної влади України та посадових осіб”, та забезпечення належного рівня безпеки інших осіб, які братимуть участь в урочистостях з нагоди 75-ої річниці стахановського руху, що проводиться у зазначені дні в місті Стаханові.
Забезпечити додаткову чисельність співробітників органів внутрішніх справ для забезпечення громадського порядку у зв’язку з проведенням ще одного заходу – маршу-реквієму, ініційованого громадською організацією, Стахановський міський відділ управління Міністерства внутрішніх справ у Луганській області можливості не мав.
Залишаючи без змін рішення суду першої інстанції, Донецький апеляційний адміністративний суд зазначив, що стаття 11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі – Конвенція) не перешкоджає запровадженню законних обмежень на здійснення права на мирні зібрання особами, що входять до складу збройних сил, поліції чи адміністративних органів держави.
Відповідно до параграфів 46, 47 рішення Європейського суду з прав людини від 3 квітня 2008 року у справі “Корецький та інші проти України” вислів “передбачений законом” у другому пункті статті 11 Конвенції не тільки вимагає, щоб дія, яка оскаржується, була передбачена національним законодавством, але також містила вимогу щодо якості закону. Закон має бути доступний для конкретної особи і сформульований з достатньою чіткістю для того, щоб вона могла, якщо це необхідно, за допомогою кваліфікованих радників передбачити в розумних межах, виходячи з обставин справи, ті наслідки, які може спричинити означена дія. Щоб положення національного закону відповідали цим вимогам, він має гарантувати засіб юридичного захисту від свавільного втручання органів державної влади у права, гарантовані Конвенцією. У питаннях, які стосуються основоположних прав, надання правової дискреції органам виконавчої влади у вигляді необмежених повноважень було б несумісним з принципом верховенства права, одним з основних принципів демократичного суспільства, гарантованих Конвенцією. Відповідно закон має достатньо чітко визначати межі такої дискреції та порядок її реалізації. Ступінь необхідної чіткості національного законодавства – яке безумовно не може передбачити всі можливі випадки – значною мірою залежить від того, яке саме питання розглядається, від сфери, яку це законодавство регулює, та від числа та статусу осіб, яких воно стосується.
Тобто відповідно до статті 11 Конвенції можливість держави в особі державних органів шляхом звернення з позовом до суду заборонити мирне зібрання повинна бути передбачена законом та повинні мати місце законні обмеження на здійснення цих прав особами, що входять до складу “збройних сил, поліції чи адміністративних органів держави”.
З огляду на норми як міжнародного, так і національного права, навіть ймовірність наявності перешкод для забезпечення заходів зі здійснення охорони Першої особи Держави та громадського порядку під час проведення державних урочистих заходів є підставою для звернення органів внутрішніх справ до місцевих органів влади, тим більше зважаючи на необхідність залучення до охорони правопорядку додаткової чисельності співробітників Міністерства внутрішніх справ.
Отже, з огляду на те, що проведення масового заходу могло створити реальну загрозу для громадського порядку та безпеки Президента України і громадян, суд першої інстанції, з чим погодилися суди апеляційної та касаційної інстанцій, прийняв рішення про обмеження права на його проведення.
Непоодинокими в судовій практиці є випадки задоволення позовних вимог про заборону проведення мирних зібрань у зв’язку з неможливістю органів внутрішніх справ забезпечити належну охорону громадського порядку, оскільки для цього доведеться залучати співробітників органів внутрішніх справ з інших районів, а це призведе до погіршення стану громадської безпеки у цих районах. На нашу думку, така позиція не є правильною та застосовуватися не може.
Прикладом правильного визначення судом характеру спірних відносин та застосування норм матеріального права може слугувати справа за позовом Виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради до Дніпропетровської обласної громадської організації “Правозахисна організація “Закон і Честь” про обмеження права на проведення масового заходу.
Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 1 грудня 2008 року у зазначеній справі позовні вимоги Виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради про обмеження Дніпропетровській обласній громадській організації “Правозахисна спілка “Закон і Честь” проведення акції у місті Дніпропетровську на вул.Чкалова, 23 з 9 грудня безстроково задоволено частково, обмежено проведення масового заходу в кількості учасників акції до 7 осіб.
Задовольняючи позовні вимоги та обмежуючи відповідача в проведенні акції в частині кількості учасників акції до 7 осіб, суд першої інстанції виходив з неможливості організації громадського порядку під час проведення заходу, його перешкоджання нормальному дорожньому руху та вільному проходу людей, безпеці людей, які опиняться в місці проведення масового заходу.
Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 9 грудня 2008 року постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 1 грудня 2008 року скасовано, позовні вимоги задоволено частково. Обмежено Дніпропетровську обласну громадську організацію “Правозахисна спілка “Закон і Честь” у проведенні масового заходу щодо місця проведення – вул.Чкалова, 23 в місті Дніпропетровську та часу в частині безстроковості проведення пікетування. В іншій частині позовних вимог відмовлено.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду України у цій справі залишено без змін.
Згідно з матеріалами справи, як вказав у своїй ухвалі Вищий адміністративний суд України, Дніпропетровською обласною громадською організацією “Правозахисна спілка ”Закон і Честь” планувалося проведення безстрокового пікетування адміністративного приміщення Служби безпеки України в Дніпропетровській області у місті Дніпропетровську на вул. Чкалова, 23 загальною чисельністю учасників до 600 осіб. Мета акції – привернути увагу Президента України, Уряду України, керівництва Служби безпеки України, народних депутатів України до грубих порушень норм моралі, честі та гідності, корупційних дій з боку начальника Управління Служби безпеки України в Дніпропетровській області.
Вищий адміністративний суд України зазначив, що в заяві про проведення масового заходу зазначено, що в акції будуть брати участь як члени організації “Правозахисна спілка “Закон і Честь”, так і ветерани Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, Міністерства оборони України, представники інших громадських організацій, які мають споріднені цілі та статутні вимоги. Враховуючи мету акції та коло осіб, які будуть брати у ній участь, правильним є висновок суду, що обмеження участі цих осіб у масовому заході не відповідає положенням статті 39 Конституції України.
Відповідно до Закону України “Про Службу безпеки України” Служба безпеки України – державний правоохоронний орган спеціального призначення, який забезпечує державну безпеку України. До завдань Служби безпеки України входить попередження, виявлення, припинення та розкриття злочинів проти миру і безпеки людства, тероризму, корупції та організованої злочинної діяльності у сфері управління і економіки та інших протиправних дій, які безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України.
З урахуванням режимності роботи Служби безпеки, пікетування адміністративного приміщення Управління Служби безпеки України в Дніпропетровській області може зашкодити виконанню завдань, покладених на неї, оскільки до участі в акції можуть приєднатися інші громадяни, які розділяють погляди учасників акції. Тому в певний період часу кількість учасників може збільшитися до невизначеної кількості осіб.
Заявлене місце пікетування – вул.Чкалова, 23 у місті Дніпропетровську знаходиться на розі вулиць з інтенсивним дорожнім рухом саме у заявлений відповідачем час з 10.00 до 16.00 у робочі дні. Перебування у вказаному місці заявленої кількості осіб (близько 600 осіб) може призвести до виникнення загрози безпеці дорожнього руху, перешкод у русі транспортних засобів і пішоходів.
Враховуючи те, що свобода на проведення мітингів є одним із основних прав у демократичному суспільстві та однією з гарантій функціонування такого суспільства, а також з урахуванням заявленої кількості учасників акції, необхідності забезпечення громадського правопорядку та здійснення інших організаційних заходів щодо захисту громадян, з метою запобігання правопорушенням та злочинам, правильним є висновок про необхідність обмеження заявленого відповідачем масового заходу в частині місця його проведення. Оскільки пікетування безстроково позбавить можливості органи місцевого самоврядування та правоохоронні органи здійснити належну розробку плану необхідних заходів із забезпечення громадського порядку під час проведення масового заходу та забезпечити його виконання, апеляційний суд дійшов правильного висновку про обґрунтованість вимог позивача щодо обмеження проведення масового заходу в часі в частині безстроковості.
Отже, суд касаційної інстанції погодився з рішенням апеляційного суду, який задовольнив вимоги позивача в інтересах національної безпеки та громадського порядку, забезпечивши при цьому право громадян на мирні зібрання, гарантоване статтею 39 Конституції України.
У справі за позовом Київської міської державної адміністрації до Всеукраїнської громадської організації Коаліції Учасників Помаранчевої Революції в особі Голови правління Мельниченка С.В. про обмеження права на мирне зібрання судом частково обмежено право на проведення безстрокової акції громадської організації спільно з мешканцями України та іншими громадськими і громадсько-політичними організаціями – мирного зібрання громадян “Річниця Помаранчевої Революції. День свободи” з орієнтовною кількістю учасників 100 000 осіб на Майдані Незалежності у місті Києві – встановлено обмеження щодо реалізації права на мирне зібрання шляхом заборони Всеукраїнській громадській організації Коаліції Учасників Помаранчевої Революції проведення заходів з 23 по 26 листопада 2010 року в центральній частині міста Києва.
Підставою для такого обмеження проведення зібрання громадян у зазначені дні стали візити до міста Києва Принца Бельгії Філіпа, Святішого Патріарха Московського і всієї Русі Кирила та Президента Держави Ізраїль Ш.Переса, програмами візитів яких передбачено відвідування численних об’єктів культурного та іншого призначення у центральній частині міста, та необхідність забезпечення відповідної охорони зазначених осіб та об’єктів.
Так, Головне управління МВС України у м. Києві та Управління державної охорони України листами просили державну адміністрацію з метою уникнення будь-яких сутичок між представниками різних релігійних конфесій та політичних напрямів, створення умов, які перешкоджають нормальній життєдіяльності міста, та для забезпечення належного функціонування органів державної влади, безпеки посадових осіб та об’єктів вжити заходів до встановлення обмежень на проведення масових заходів у дні перебування вищевказаних осіб біля об’єктів відвідування та на маршрутах під’їзду до них згідно з програмами візитів до міста Києва.
Інтереси національної безпеки та громадського порядку, для забезпечення яких суд може обмежити право громадян на мирні зібрання, суд першої інстанції вбачав у відсутності умов, що сприяють посяганням на життя, здоров’я, власність, честь, гідність людей, які будуть перебувати у відповідні дні у місцях проведення відповідачем масових заходів.
Суд дійшов висновку, що з метою забезпечення правопорядку, запобігання вчиненню злочинів, правопорушень, для охорони здоров’я населення, захисту прав і свобод мешканців м. Києва, забезпечення нормального функціонування підприємств та установ у центрі міста Києва доцільно встановити обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання. При цьому суд зауважив, що зазначені обмеження не порушують права громадян на мирні зібрання, оскільки стосуються лише центру міста.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 22 листопада 2010 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 8 лютого 2011 року у цій справі залишено без змін.
Вищий адміністративний суд України зауважив, що одночасне проведення зазначених акцій у центральній частині м. Києва може призвести до численних порушень норм чинного законодавства та посягань на життя і здоров’я, честь і гідність громадян, які будуть перебувати в місцях проведення громадських акцій, а тому заборона їх проведення є обґрунтованою та такою, що відповідає нормам чинного законодавства.
На нашу думку, зважаючи на заявлену кількість осіб, якою планувалося брати участь у вказаних масових зібраннях, така заборона є виправданою та адекватною можливим загрозам.
Керівні принципи зі свободи мирних зібрань БДІПЛ ОБСЄ з приводу одночасних зібрань рекомендують виходити з рівноправності всіх осіб та груп на присутність у громадських місцях з метою вираження своїх поглядів. Отже, люди мають право на проведення зборів на знак незгоди з іншими думками, що висловлюються на іншому публічному зібранні. У таких випадках збіг за часом та місцем проведення двох зібрань, скоріше за все, стане важливим елементом ідейного послання на адресу іншого зібрання.
Як указано в рішенні Європейського суду з прав людини у справі “Платформа “Лікарі за життя” проти Австрії” (1988), “право на контрдемонстрацію не може поширюватися на дії, що перешкоджають реалізації права на демонстрацію”. Отже, у разі проведення зібрання на знак незгоди з іншим зібранням держава зобов’язана не допустити зриву основного зібрання та повинна вживати максимум зусиль для забезпечення їх проведення.
Вищий адміністративний суд України визнав правильними та обґрунтованими рішення судів першої та апеляційної інстанцій у справі за позовом Харківської міської ради до Харківської обласної організації Всеукраїнського об’єднання “Свобода” про обмеження права громадян на мирні зібрання, згідно з якими обмежено право громадян на мирні зібрання шляхом заборони Харківській обласній організації Всеукраїнського об’єднання “Свобода” в особі відповідального за проведення заходів голови Харківської обласної організації Всеукраїнського об’єднання “Свобода” Швайка І.О. та будь-яким іншим організаторам і учасникам заходів проведення дзвоно-смолоскипного маршу за маршрутом від пам’ятника Тарасу Шевченку по вул.Сумській із перекриттям руху транспортних засобів до скверу Перемоги.
Підставою для прийняття такого рішення послугувала інформація представників виконавчих органів Харківської міської ради та правоохоронних органів щодо можливого порушення прав і свобод інших громадян під час проведення маршу.
Постановляючи рішення про задоволення позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що учасники маршу можливо будуть використовувати під час маршу до 100 смолоскипів, які є джерелом відкритого вогню, тому можлива загроза порушення громадського порядку, а також реальна загроза безпеці та життю як учасників заходу, так і громадян міста Харкова. Повне перекриття руху усіх видів транспортних засобів по вул. Сумській у робочий день призведе до порушення прав тисяч громадян, які в цей час будуть перебувати в центрі міста Харкова, призведе до перенесення маршрутів громадського транспорту, збільшить завантаженість інших транспортних магістралей центра міста, що в свою чергу створить підвищену небезпеку дорожнього руху, унеможливить рух спеціальних транспортних засобів центром міста (швидкої допомоги, пожежних автомобілів та ін.) і такі обставини суд вважає поважними причинами для задоволення позову.
За аналогічних обставин та враховуючи, що проведення мирного зібрання планувалося у місцях масового перебування громадян у зв’язку із заходами зі святкування Нового року, що може призвести до порушень громадського порядку або обмеження права людей на відпочинок, Харківським окружним адміністративним судом прийнято рішення про задоволення позовних вимог Харківської міської ради до Харківської обласної організації Всеукраїнське об’єднання “Свобода” про обмеження щодо реалізації права на мирне зібрання шляхом заборони проведення смолоскипного ходу на честь святкування Дня соборності України.
Вищий адміністративний суд України під час касаційного перегляду справи зазначене рішення Харківського окружного адміністративного суду залишив без змін.
Аналізуючи судову практику у справах за позовами суб’єктів владних повноважень про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання, можна зробити висновок про здебільшого правильне вирішення судами таких справ. Під час їхнього розгляду та вирішення судами ретельно досліджувалися і оцінювалися надані докази та забезпечувалося виконання норм закону.
У березні 2010 року Черкаським окружним адміністративним судом у справі за позовом Виконавчого комітету Канівської міської ради Черкаської області до голови Черкаської обласної організації Української Національної Асамблеї Зелененка Л.Л. про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання прийнято рішення про часткове задоволення адміністративного позову встановлено обмеження щодо реалізації права на мирне зібрання шляхом заборони Черкаській обласній організації Української Національної Асамблеї проведення 9 березня 2010 року з 10.00 до 16.00 масової акції на Чернечій горі в місті Каневі Черкаської області. У задоволенні іншої частини позовних вимог, які полягали у встановленні обмежень щодо реалізації права на мирне зібрання шляхом заборони проведення будь-яких масових заходів на території міста Канева Черкаської області, відмовлено.
Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач зазначав, що 9 березня 2010 року, у день, заявлений для проведення масового зібрання громадян на Чернечій горі Черкаською обласною організацією Української Національної Асамблеї, в місті Каневі відбудеться святкування 196-ї річниці від Дня народження Тараса Шевченка за участю Президента України. Вважав, що проведення інших заходів, крім офіційних, суперечить інтересам національної безпеки і може призвести до порушення громадського порядку, тому просив задовольнити його вимоги та заборонити проведення у цей день будь-яких несанкціонованих масових заходів на території міста Канева будь-яким політичним силам.
Враховуючи, що місце, яке обрав відповідач для проведення заходу, на час перебування Президента України є режимною територією, а також беручи до уваги, що у святкуванні 196-ї річниці від Дня народження Т. Г. Шевченка беруть участь громадяни, які мають протилежні політичні погляди на певні історичні події, які стосуються України, її народу, що може призвести до заворушень, загрози здоров’ю населення, враховуючи гарантоване Конституцією і нормами міжнародного права право відповідача на мирні зібрання, суд дійшов висновку про необхідність обмежити право Черкаської обласної організації Української Національної Асамблеї на мирне зібрання в частині заборони проведення масової акції 9 березня 2010 року на Чернечій горі в місті Каневі в період часу з 10.00 до 16.00.
Стосовно позовних вимог про заборону проведення в зазначений день будь-яких несанкціонованих масових заходів на території міста Канева будь-яким політичним силам, то у своєму рішенні суд зазначив, що предметом розгляду в адміністративній справі щодо встановлення обмеження у реалізації громадянами права на мирні зібрання може бути лише масовий захід, про проведення якого органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування одержали повідомлення.
Суд визнав необґрунтованою зазначену вимогу позивача, оскільки:
по-перше, предметом спору у цій справі є виключно обмеження права відповідача на проведення зібрання; по-друге, позивач не надав жодного доказу, який би свідчив про намір проведення таких заходів членами Черкаської обласної організації Української Національної Асамблеї поза межами Чернечої гори; по-третє, позивачем не наведено жодних аргументів, які б свідчили, що проведення таких заходів деінде в місті Каневі може загрожувати інтересам національної безпеки або громадського спокою.
Крім цього, суд підкреслив, що Т.Г. Шевченко – класик української літератури, національна гордість українського народу. Традиція святкування в Україні “шевченківських днів” давня. За рішенням ЮНЕСКО ювілеї Т.Г. Шевченка відзначалися в усіх державах світу. Тому було б винятковим цинізмом заборонити громадянам України в День народження геніального українського поета і художника взяти участь у покладанні квітів до його пам’ятника.
Дніпропетровським апеляційним адміністративним судом у справі за позовом Виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради до Дніпропетровської обласної громадської організації “Система Фалунь Дафа” про обмеження проведення масового заходу рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду скасовано у зв’язку з недоведеністю обставин, які мають значення для справи, та невідповідністю висновків суду обставинам справи.
Позовні вимоги виконавчого комітету ґрунтувалися на тому, що місце, заявлене громадською організацією для проведення масового заходу, не відповідає Положенню про проведення масових заходів у м.Дніпропетровську, затвердженому рішенням виконкому Дніпропетровської міської ради від 10 липня 2008 року № 1966, прийнятому на виконання статті 38 Закону України “Про місцеве самоврядування”, та були задоволені судом першої інстанції. Постанова суду першої інстанції обґрунтувалася тим, що проведення масового заходу може створити небезпеку заворушень та злочинів, загрозу здоров’ю населення або правам і свободам інших людей.
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд вказав на неправомірність висновку суду першої інстанції про необхідність обмеження заявленого відповідачем масового заходу з огляду на те, що позивачем не надано жодного доказу в обґрунтування припущення, що така акція створить загрозу здоров’ю населення або правам і свободам інших людей, національній безпеці або громадському порядку.
Навпаки, мета акції спрямована на пропагування загальнолюдських моральних цінностей та здорового способу життя за допомогою плакатів, музики та демонстрації вправ дихальної гімнастики цигун, яка є загальнолюдським стародавнім надбанням походженням з Китаю. Проведення такої акції ніяким чином не призведе до загрози здоров’ю населення або правам і свободам інших людей, національній безпеці або громадському порядку.
Ураховуючи викладене, рішення суду першої інстанції про обмеження щодо реалізації права громадської організації “Система Фалунь Дафа” на мирне зібрання скасовано у зв’язку з відсутністю підстав, передбачених статтею 182 КАС України, необхідних для задоволення такого позову.
Дніпропетровським окружним адміністративним судом було визнано неправомірними дії Виконавчого комітету Вільногірської міської ради Дніпропетровської області щодо відмови у наданні дозволу на проведення 19 травня 2011 року зборів жителів міста з метою ініціювання проведення всеукраїнського референдуму, формулювання питань, що виносяться на референдум та обрання ініціативної групи відповідно до повідомлення ініціаторів зборів від 5 травня 2011 року.
Обґрунтовуючи відмову в наданні дозволу на проведення зборів, виконавчий комітет зазначив, що у надісланому повідомленні про їх проведення не вказано, хто і яким чином буде забезпечувати в належному санітарному стані місце проведення зборів та здійснювати контроль за дотриманням громадського порядку під час проведення зборів, нести відповідальність за його порушення, а також відповідальність за реєстрацію учасників зборів.
Задовольняючи позов організаторів зборів та визнаючи протиправними дії виконавчого комітету щодо ненадання дозволу на проведення зборів, суд виходив із того, що завчасне попередження про проведення мирного зібрання, встановлене статтею 39 Конституції України, має служити гарантією права громадян на таке зібрання та надавати можливість відповідним органам виконавчої влади чи органам місцевого самоврядування вжити заходів щодо безперешкодного проведення громадянами зборів, мітингів, походів і демонстрацій, забезпечення громадського порядку, прав і свобод інших людей, від чого Виконавчий комітет Вільногірської міської ради Дніпропетровської області фактично відмовився, хоча такі обов’язки покладено на нього також і статтею 38 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”.
Про невжиття заходів до виконання повноважень органами місцевого самоврядування зазначав Львівський окружний адміністративний суд у рішенні у справі за позовом Виконавчого комітету Львівської міської ради до громадської організації – комітету “Євреї проти антисемітизму”, молодіжної громадської організації “Сокіл”, Львівської обласної організації політичної партії “Наша Україна”, Львівської обласної організації політичної партії “Українська Національна Асамблея”, Всеукраїнської громадської організації “Руський Рух України”, Львівського міського відділення Всеукраїнського об’єднання ветеранів, Львівської обласної організації політичної партії “Україна Соборна”, партії Сталіна, Всеукраїнського громадського об’єднання “За Україну, Білорусію і Росію”, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача, – Львівського міського управління Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області про встановлення обмеження права на проведення масового заходу.
Хоча суд у названій справі і підтвердив обґрунтованість позовних вимог, але зауважив про фактичне самоусунення позивача від виконання своїх повноважень та перекладення своїх обов’язків на суд, оскільки в порушення вимог статті 38 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” позивачем не вживалося жодних дій щодо вирішення організації та проведення в місті Львові мирних зібрань за відповідними заявками відповідачів.
У справі за позовом Виконавчого комітету Добрівської сільської ради Сімферопольського району Автономної Республіки Крим до ОСОБА 1, ОСОБА 2, громадської організації “Сімферопольське козаче військо” про обмеження права на мирні зібрання Окружний адміністративний суд Автономної Республіки Крим також зазначив про неналежне виконання органами виконавчої влади та місцевого самоврядування своїх повноважень, визначених законом.
Метою заходів, що планувалося проводити, було мирне святкування релігійного свята та мирне масове зібрання козаків для підвищення патріотизму серед населення та молоді, а позивачем не було надано суду доказів на підтвердження своїх припущень стосовно реальності порушення громадського порядку, санітарії, ускладнення діяльності державних, громадських, культурних установ, розташованих у даному районі, відволікання значних сил правоохоронних органів, що може спричинити ріст правопорушень і злочинів в інших районах міста, тому у задоволенні зазначеного позову було відмовлено.
Твердження позивача про те, що виконавчий комітет Добрівської селищної ради Сімферопольського району Автономної Республіки Крим та Сімферопольський районний відділ Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Автономній Республіці Крим не зможуть забезпечити належну безпеку учасників мирного зібрання та підтримання громадського порядку суд не взяв до уваги та зазначив, що невиконання чи неналежне виконання суб’єктом свого обов’язку, передбаченого законом, не може бути підставою для обмеження конституційних прав інших осіб. Неналежне виконання своїх обов’язків відповідними особами, зокрема, із забезпечення безпеки акцій та підтримання громадського порядку, тягне передбачену законом відповідальність.
Окружним адміністративним судом Автономної Республіки Крим відмовлено у задоволенні позову виконавчого комітету Сакської міської ради до Сакської міської організації політичної партії “Трудова Україна”, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача Сакський міський відділ Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Автономній Республіці Крим про визнання протиправним та заборону вуличного маршу.
На думку суду, позивачем не було належним чином обґрунтовано доводи щодо порушень чинного законодавства при проведенні маршу та можливість спричинення загрози забезпеченню громадського порядку та виникнення небезпеки для життя і здоров’я громадян.
Судом було надано об’єктивну оцінку твердженням позивача про порушення відповідачами Порядку організації проведення зборів, мітингів, вуличних походів, демонстрацій та інших масових заходів у місті Саки, затвердженого рішенням виконавчого комітету Сакської міської ради від 22 квітня 2010 року № 259, щодо обрання місця проведення мирного зібрання, не передбаченого цим Положенням, подання заяви про проведення масового заходу пізніше ніж за 10 днів до його проведення, неповноту цієї заяви (не вказано місце роботи організатора) та неподання одночасно із заявою про проведення заходу письмового зобов’язання організатора про наведення санітарного порядку після закінчення масового заходу.
Як зазначив суд у своєму рішенні, зазначені обставини як підстави для заборони проведення вуличного маршу судом до уваги не беруться, тому що вичерпний перелік обставин для прийняття рішення про заборону проведення масового заходу вказаний в частині п’ятій статті 182 КАС України, а обставини, вказані позивачем, до нього не входять.
Не вважав суд достатньою підставою для заборони проведення маршу і повідомлення начальника територіального відділу державної автомобільної інспекції щодо необхідності зміни організації дорожнього руху та недостатність працівників державної автомобільної інспекції для здійснення заходів із забезпечення безпеки дорожнього руху під час проведення вказаного маршу, оскільки із зазначеного документа не вбачалося, що забезпечити безпеку дорожнього руху при проведенні вказаного вуличного маршу взагалі неможливо.
У постанові в адміністративній справі за позовом Київської міської державної адміністрації до громадської організації “Об’єднання послідовників Фалуньгун” про обмеження права на мирні зібрання Київський апеляційний адміністративний суд зазначив, що саме по собі ускладнення дорожнього руху не може бути підставою для заборони проведення зборів, мітингів, походів, демонстрацій тощо.
Крім зазначеного, підставою для скасування постанови Окружного адміністративного суду м. Києва, якою позовні вимоги було задоволено, була незгода апеляційного суду і з іншими висновками у справі.
Ухвалюючи рішення про задоволення позовних вимог Київської міської державної адміністрації, суд першої інстанції виходив з того, що діяльність послідовників відповідача у сфері оздоровлення та удосконалення населення України є незаконною і повинна бути заборонена як система, що не є підконтрольною, керованою і потенційно несе загрозу психофізичному здоров’ю населення України.
Висновок суду першої інстанції про можливість загрози зазначеного зібрання здоров’ю населення обґрунтовувався тим, що діяльність по медитативній практиці громадської організації “Об’єднання послідовників Фалуньгун” негативно оцінюється фахівцями у галузі медицини та релігієзнавства, а також Китайською Народною Республікою.
Апеляційний суд вказав, що посилання суду першої інстанції на те, що у Китайській Народній Республіці активізація руху “Фалуньгун” призвела до скоєння злочинів та вчинення інших протиправних дій не є доказом того, що зібрання послідовників вказаного вчення в Україні можуть призвести до заворушень чи вчинення злочинів. Неспростовних доказів, які б давали підстави вважати, що зібрання відповідача може спричинити обставини, викладені в частині п’ятій статті 182 КАС України, позивачем не надано.
Як показує практика, не завжди у судових рішеннях міститься достатнє обґрунтування, викладено факти та аргументи, на підставі яких суд доходить до того чи іншого висновку щодо проведення мирного зібрання, зокрема про його заборону, що може свідчити про безпідставне порушення принципів функціонування демократичного суспільства.
Європейський суд з прав людини в рішенні у справі “Іванов та інші проти Болгарії”, ухваленому 24 листопада 2005 року, стосовно питання про мету і необхідність відповідних заборон відзначив, що у текстах наказів йшлося про загрозу громадському порядку, яка може виникнути внаслідок проведення відповідних акцій. Утім, у наказах жодним чином не згадувалося про підстави для такого висновку, не кажучи про якусь докладнішу інформацію. Навіть якщо і припустити, що метою застосування відповідних заборон справді було забезпечення громадської безпеки та уникнення масових заворушень, тексти наказів навряд чи свідчать про такі загрози, оскільки у них не викладено належних аргументів.
Вирішуючи справи зазначеної категорії, суди повинні дотримуватися вимог щодо законності й обґрунтованості судового рішення, яке згідно зі статтею 159 КАС України є таким у разі, якщо ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, на підставі повно і всебічно з’ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Проект Закону України “Про свободу мирних зібрань”, схвалений на четвертому пленарному засіданні Комісії зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права 30 червня 2011 року, та правову експертизу якого на відповідність міжнародним стандартам здійснено Венеціанською комісією та Організацією з безпеки та співробітництва в Європі/Бюро з демократичних інститутів та прав людини (висновок 638/2011 від 17 жовтня 2011 року), передбачає зазначення у постанові суду обставин та доказів, поданих органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, які свідчать про загрозу інтересам національної безпеки та громадського порядку, та обґрунтування такої загрози; обґрунтування нагальної необхідності обмеження свободи мирних зібрань у демократичному суспільстві з урахуванням практики Європейського суду з прав людини; спосіб обмеження свободи мирних зібрань та обґрунтування пропорційності такого способу обмеження.
5. Окремі питання розгляду та розв’язання спорів щодо реалізації права на мирні зібрання
Право обирати місце проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій належить особам, які мають намір реалізувати своє право на мирні зібрання, передбачене статтею 39 Конституції України.
Стаття 182 КАС України визначає, що суд може заборонити проведення мирних заходів чи обмежити право на мирні зібрання іншим способом (щодо місця чи часу їх проведення тощо), про що зазначається у постанові суду.
Зазначеною нормою суду не надано повноважень щодо визначення місця проведення мирного зібрання, тому практика судів, які встановлюють у рішенні місце проведення масового заходу, не може бути визнана правильною.
Позовні вимоги про обмеження у реалізації права на мирні зібрання щодо місця їх проведення підлягають вирішенню судами лише щодо місця, визначеного організаторами мирного зібрання; інші місця проведення заходів судом визначатися не повинні.
Ураховуючи зазначене, Львівським апеляційним адміністративним судом у справі за позовом виконавчого комітету Чернівецької міської ради до гр. К., гр. Б., гр. П., третя особа – управління Міністерства внутрішніх справ України в Чернівецькій області, про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання скасовано постанову Чернівецького окружного адміністративного суду в частині задоволення позовних вимог виконавчого комітету щодо визначення місця проведення пікетування та прийнято в цій частині нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовлено.
Чинне законодавство не встановлює конкретних строків завчасного сповіщення організаторами мирних зібрань суб’єктів владних повноважень про їх проведення та строків звернення органів виконавчої влади та місцевого самоврядування до суду про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання.
Як вбачається з Рішення Конституційного Суду України від 19 квітня 2001 року № 4-рп/2001 у справі щодо завчасного сповіщення про мирні зібрання, ці строки не повинні обмежувати передбачене статтею 39 Конституції України право громадян, а мають служити його гарантією і водночас надавати можливість відповідним органам виконавчої влади чи органам місцевого самоврядування вжити заходів щодо безперешкодного проведення громадянами зборів, мітингів, походів і демонстрацій, забезпечення громадського порядку, прав і свобод інших людей.
Відповідно до частини першої статті 182 КАС України органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування негайно після одержання повідомлення про проведення зборів, мітингів, походів, демонстрацій тощо мають право звернутися до окружного адміністративного суду за своїм місцезнаходженням із позовною заявою про заборону таких заходів чи про інше обмеження права на мирні зібрання (щодо місця чи часу їх проведення тощо).
Частиною другою статті 182 КАС України передбачено, що позовна заява, яка надійшла в день проведення заходів, визначених частиною першою цієї статті, або після цього, залишається без розгляду, і судова практика свідчить про широке застосування цієї норми.
Указана норма, з одного боку, зобов’язує суб’єкта владних повноважень вчасно звертатися до суду та має на меті уникнення незаконного втручання з боку такого суб’єкта у реалізацію громадянами свого права на мирні зібрання. З іншого боку, позбавляє суб’єкта владних повноважень права на звернення до суду з позовом про заборону заходів чи про інше обмеження права на мирні зібрання за наявності відповідних підстав у разі подання організаторами масових заходів повідомлення про їх проведення безпосередньо у день проведення цих заходів.
Крім того, подання повідомлення про проведення масових заходів у день їх проведення фактично позбавляє органи виконавчої влади та місцевого самоврядування можливості виконати свої обов’язки щодо забезпечення громадського порядку під час проведення таких заходів, що може спричинити небезпеку заворушень чи злочинів, загрозу здоров’ю населення або правам і свободам інших людей.
Особливої актуальності зазначена проблема набуває в разі несвоєчасного повідомлення організаторами мирних зібрань про заходи, які планується проводити протягом тривалого часу (кількох днів (місяців), регулярно у певні дні тижня (місяця) тощо).
Оскільки припис частини другої статті 182 КАС України щодо залишення без розгляду позовної заяви, яка надійшла в день проведення мирного заходу або після його проведення, є імперативним для суду, до справ розглядуваної категорії не застосовуються положення статті 100 КАС України, що передбачають можливість поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду.
На нашу думку, у разі надходження позову про обмеження в реалізації права на мирні зібрання щодо заявлених організаторами заходів протягом кількох днів після початку їх проведення суд, за відсутності інших перешкод, повинен прийняти його до провадження та вирішити відповідно до статті 182 КАС України. У цьому випадку в разі прийняття постанови про задоволення позову заборона заходів чи інший спосіб обмеження права на мирні зібрання застосовується судом із дня, що настає за днем ухвалення рішення у справі.
6. Висновки
Одним із провідних принципів здійснення правосуддя є принцип верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.
Будь-які обмеження права можуть застосовуватися лише в межах та на підставі закону.
Право громадян збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації тощо гарантується статтею 39 Конституції України, статтею 11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, іншими актами національного та міжнародного законодавства.
Право на свободу мирних зібрань захищене державою, яка зобов’язана забезпечити його ефективну практичну реалізацію. Обмеження щодо реалізації цього права може встановлюватися тільки судом відповідно до закону і лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку – з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей.
Як свідчать статистичні дані, адміністративними судами позови органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання за розглядуваний період, в основному, задовольнялися.
Підставами для задоволення таких позовів, як правило, були небезпека виникнення заворушень, конфліктів та злочинів, порушення безпеки дорожнього руху, що призводить до порушень громадського порядку та унеможливлює його належну охорону, необхідність захисту прав і свобод інших людей.
Як вбачається із судової практики, під час розгляду та вирішення справ за позовами про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання та про усунення обмежень у реалізації цього права суди дотримуються завдань та принципів адміністративного судочинства, спрямованих на захист прав, свобод та інтересів осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій.
Поряд із цим мають місце і негативні випадки задоволення позовів про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання лише за наявності формальних підстав для цього, коли суди не вдавалися до ретельного дослідження та належної оцінки обставин справи і наданих доказів. Певною мірою однією з причин цього є неврегульованість окремих питань реалізації права на мирні зібрання відповідним національним законом, з іншого – недостатня обізнаність з міжнародними нормами щодо забезпечення права на мирні зібрання або їх неправильне розуміння. У деяких випадках оцінка доказів у справах викликала труднощі у судів.
З метою однакового та правильного застосування законодавства під час розгляду та вирішення справ розглядуваної категорії судам необхідно виходити з такого.
Установлений Конституцією та іншими актами законодавства України перелік мирних зібрань не є вичерпним, мирні зібрання можуть знаходити й інші форми вираження. Для ідентифікації зібрання як мирного не є визначальним з’ясування питання про те, чи підпадає воно під зміст того чи іншого наданого в нормативних актах визначення, основними ознаками такого зібрання є мирні мета та характер його проведення.
Про проведення зборів, походів, мітингів та демонстрацій тощо організатор (організатори) цих зібрань завчасно сповіщають органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування за місцем проведення такого зібрання. Завчасним сповіщенням про проведення мирного зібрання є повідомлення заздалегідь, у прийнятні строки, що передують даті його проведення.
Ці строки не повинні обмежувати передбачене статтею 39 Конституції України право громадян на мирні зібрання, а служать його гарантією та надають можливість органам виконавчої влади та місцевого самоврядування вжити заходів до безперешкодного проведення громадянами заявлених мирних заходів та забезпечення під час їх проведення громадського порядку, прав та свобод інших людей.
Судам необхідно мати на увазі, що саме собою несвоєчасне повідомлення органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування про проведення мирного зібрання не може бути підставою для задоволення позову про обмеження щодо реалізації такого права.
Мирні зібрання розглядаються як одна із форм безпосередньої демократії та мають на меті вираження свого ставлення до суспільних проблем та явищ тощо. Усі учасники мирних зібрань мають рівні права щодо реалізації свого права, тому не є достатнім для встановлення обмежень щодо реалізації права на мирні зібрання одночасне проведення масових заходів учасниками, які мають протилежні інтереси. Держава повинна вжити всіх можливих заходів до забезпечення здійснення свого права усіма учасниками громадських акцій.
Можливе ускладнення дорожнього руху у зв’язку з проведенням мирного зібрання не може бути підставою для його заборони у разі реальної можливості вирішення цього питання.
Недопустимими є обмеження свободи зібрань громадян за ознаками раси, статі, національності, віросповідання, політичних поглядів, належності до певних соціальних груп тощо.
Виходячи з того, що зібрання громадян часто мають на меті привернення уваги певних органів влади до проблем суспільства чи його окремої групи, у зв’язку з чим мають необхідність “бути почутими” саме цими органами та плануються до проведення у місцях їх розташування, не вбачається за правильне встановлення стосовно таких зібрань обмежень щодо місця їх проведення.
Варто звернути увагу, що питання про обмеження щодо реалізації права на мирне зібрання стосовно місця його проведення підлягає вирішенню судом лише щодо місця, визначеного організаторами мирного зібрання, визначати інші місця проведення заходів суд не повинен.
Зважаючи на мету зібрання – “бути почутими”, сумнівною виглядає позиція судів, які забороняють проведення мирних зібрань у дні державних та релігійних свят у зв’язку з проведенням у місцях, які планувалися для мирного зібрання, наприклад, заходів зі святкування загальноміського характеру.
Вирішуючи зазначені питання, суди повинні виходити з того, що стаття 39 Конституції України насамперед гарантує реалізацію права осіб на мирні зібрання, а застосування обмежень щодо реалізації цього права не є правилом та можливе як виняток за наявності передбачених законом підстав.
Стаття 19 Конституції України зобов’язує органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Судам необхідно брати до уваги, що обов’язок вирішувати відповідно до закону питання щодо проведення зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій, спортивних, видовищних та інших масових заходів, у тому числі погоджувати з організаторами масових зібрань дату, час, місце, маршрут, умови, тривалість їх проведення, забезпечувати безперешкодне проведення громадянами мирних заходів, здійснювати контроль за забезпеченням під час їх проведення громадського порядку, охороною прав і свобод людей є безпосереднім обов’язком органів місцевого самоврядування, встановленим чинним законодавством України.
Ухвалюючи рішення у справах зазначеної категорії, суд повинен перевірити, чи виконали названі органи свій обов’язок щодо забезпечення виконання закону та дотримання прав людини, зокрема стосовно вжиття заходів до забезпечення безперешкодного проведення масового заходу, чи лише скористалися своїм правом на звернення до суду з позовом про встановлення обмежень у реалізації права.
Вирішуючи справи щодо обмежень у реалізації права громадян на мирні зібрання, суд повинен виходити з дотримання справедливого балансу між забезпеченням безпеки національних інтересів і громадського порядку та забезпеченням дотримання прав громадян, гарантованих Конституцією України.
Єдиною правовою підставою для задоволення позову органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання є визнання судом того факту, що проведення такого заходу може створити реальну небезпеку заворушень чи злочинів, загрозу здоров’ю населення або правам і свободам інших людей. Така небезпека не повинна бути уявною, а ґрунтуватися на конкретних фактах чи даних про наявність реальної загрози інтересам національної безпеки та громадського порядку.
Органи виконавчої влади та місцевого самоврядування повинні не просто повідомити про реальні загрози, які можуть виникнути у зв’язку з проведенням зібрання, а й надати суду докази, які стали підставою для такого висновку.
З метою правильного та об’єктивного вирішення справи суд повинен дослідити характер, мету та зміст запланованих мирних зібрань, поведінку організаторів та учасників акції під час проведення попередніх заходів та інші обставини, що мають значення для вирішення справи.
За принципами тлумачення норм міжнародного права щодо реалізації права на свободу мирних зібрань посилання на інтереси національної безпеки для виправдання заходів з обмеження деяких прав за зазначеними принципами можливе лише в разі, коли такі заходи вживаються для захисту існування держави, її територіальної цілісності або політичної незалежності від застосування сили або загрози її застосування. Не вбачається за можливе посилання на інтереси національної безпеки як підставу для введення обмежень з метою попередження лише локальної або відносно ізольованої загрози правопорядку.
Обмеження, що встановлюються судом щодо реалізації права на мирні зібрання, повинні бути пропорційними до можливих наслідків порушення інтересів національної безпеки та громадського порядку. Суди, застосовуючи передбачені законом обмеження, повинні надавати перевагу тим заходам обмеження, які найменше впливатимуть на реалізацію гарантованого Конституцією права. Такі обмеження повинні застосовуватися з урахуванням конкретних обставин кожної справи, при цьому слід мати на увазі, що заборона на проведення мирного зібрання є найсуворішим заходом, який застосовується у разі неможливості держави забезпечити реалізацію права на таке зібрання.
Виходячи з принципів верховенства права та законності, закріплених статтями 8, 9 КАС України, суди при вирішенні справ повинні враховувати судову практику Європейського суду з прав людини та міжнародні договори, згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою України.
Акти щодо додаткового регламентування порядку проведення зборів, мітингів, вуличних походів, демонстрацій тощо, прийняті органами місцевого самоврядування та іншими органами, можуть застосовуватися лише в разі, якщо не встановлюють додаткових обмежень права на мирні зібрання, наданого Конституцією України.
Частина друга статті 182 КАС України передбачає залишення без розгляду позовної заяви суб’єкта владних повноважень про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання, поданої до суду в день проведення таких заходів, або після цього.
Судам потрібно мати на увазі, що в разі подання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування позовної заяви про обмеження у реалізації права на мирні зібрання після початку проведення масового заходу, запланованого до проведення протягом декількох днів (місяців тощо), суд, за відсутності інших перешкод, повинен прийняти таку заяву до провадження та вирішити відповідно до статті 182 КАС України. У цьому випадку в разі прийняття постанови про задоволення позову заборона заходів чи інший спосіб обмеження права на мирні зібрання застосовується судом із дня, що настає за днем ухвалення рішення у справі.
Здійснений аналіз судової практики показує, що на сьогодні нагальною потребою для забезпечення конституційного права громадян на мирні зібрання є прийняття спеціального закону, який би регулював відносини у сфері мирних зібрань. Першочерговими питаннями, які потребують урегулювання таким законом, є, зокрема, визначення строків сповіщення органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування про проведення мирних зібрань, їх місця, часу проведення тощо. Необхідним вбачається визначення цим актом обставин (випадків), за наявності яких органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування не будуть мати повноважень на звернення до суду з позовами щодо обмеження у реалізації права на мирні зібрання.
З метою однакового та правильного застосування судами законодавства під час розгляду та вирішення справ розглядуваної категорії вважаємо за необхідне матеріали здійсненого узагальнення використати під час підготовки постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України та довести до відома суддів адміністративних судів.
Суддя Вищого
адміністративного суду України М. Смокович
Начальник відділу узагальнення
судової практики, судової статистики,
надання методичної допомоги Ю. Хмарук
квітень 2012 року
Силка на файл в форматі Word
http://www.vasu.gov.ua/userfiles/file/Uzagal_sud_prak/Dov_mirni_zibr.doc