Довідка щодо вивчення та узагальнення практики застосування адміністративними судами положень Закону України від 22 березня 2012 року № 4572-VI «Про громадські об’єднання»

На виконання плану роботи Вищого адміністративного суду України (далі – ВАСУ) на перше півріччя 2015 року здійснено вивчення та узагальнення практики застосування адміністративними судами положень Закону України від 22 березня 2012 року № 4572-VI «Про громадські об’єднання» (далі – Закон про громадські об’єднання).

Закон України про громадські об’єднання, який введено в дію з 01 січня 2013 року, передбачає нові підходи до правових та організаційних засад реалізації права на свободу об’єднання, порядку утворення, реєстрації, діяльності та припинення громадських об’єднань. Норми вказаного Закону повинні забезпечувати належні гарантії його дії і не повинні перешкоджати реалізації конституційних прав громадян України на свободу об’єднання у громадські організації (ч. 1 ст. 36 Конституції України). Зазначене є можливим як завдяки досконалості норм Закону про громадські об’єднання, так і завдяки формуванню єдиної судової практики застосування положень Закону.   

 Метою дослідження є обґрунтувати пропозиції щодо удосконалення застосування адміністративними судами положень Закону про громадські об’єднання при вирішенні спорів.

 Для досягнення поставленої мети визначені такі завдання:

 аналіз практики застосування адміністративними судами положень Закону про громадські об’єднання при вирішенні спорів у справах  за участю громадських об’єднань;

виявлення проблем застосування адміністративними судами положень Закону про громадські об’єднання при вирішенні спорів у справах  за участю громадських об’єднань;

надання пропозицій щодо удосконалення застосування адміністративними судами положень Закону про громадські об’єднання при вирішенні спорів у справах  за участю громадських об’єднань.

 Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які виникають у процесі застосування адміністративними судами положень Закону про громадські об’єднання при вирішенні спорів у справах  за участю громадських об’єднань.

Предметом  дослідження є судові рішення, що доступні в Єдиному державному реєстрі судових рішень за пошуковими словами «громадські об’єднання», «громадське об’єднання», «громадська організація», «громадська спілка» за період з 1 січня 2013 року по 1 лютого 2015 року.

Офіційна статистична звітність адміністративних судів не дає можливості відстежити кількісні показники розгляду адміністративних справ, пов’язаних із застосуванням Закону про громадські об’єднання. У зв’язку з цим здійснено вибіркове статистичне спостереження розгляду цієї категорії справ. Так, за інформацією, наданою Київським апеляційним адміністративним судом, з 1 січня 2013 року по 30 вересня 2014 року цим судом переглянуто 47 постанов у справах за участю громадських об’єднань, з яких скасовано 12;  Житомирським апеляційним адміністративним судом переглянуто 26 справ, у яких 10 постанов суду скасовано; Дніпропетровським апеляційним адміністративним судом переглянуто 6 постанов, з яких 2 постанови скасовано; Харківським апеляційним адміністративним судом переглянуто 17 справ, у яких у 6 справах судові рішення скасовано. За результатами аналізу даних Єдиного державного реєстру судових рішень виявлено, що Вищим адміністративним судом України протягом 2013-2014 років у цій категорії справ переглянуто: 4 постанови місцевих адміністративних судів, з яких скасовано 2;  5 постанов апеляційних адміністративних судів, з яких скасовано 2; 4 ухвали апеляційних адміністративних судів, ухвалених за результатами апеляційного розгляду, з яких скасовано 1 ухвалу.  

Статистичні показники дають можливість зробити висновок, що досліджувана категорія справ є нечисленною. Однак скасування в апеляційному порядку кожного третього судового рішення, а в касаційному порядку – у середньому 30 % рішень судів нижчих інстанцій, свідчить про те, що застосування окремих норм матеріального закону потребує більш детального аналізу та роз’яснення.

Актуальність дослідження практики розгляду справ у спорах, що виникають у зв’язку з реалізацією права громадян на свободу об’єднання, в процесі утворення, реєстрації, діяльності та припинення громадських об’єднань також обумовлена важливістю забезпечення права громадян  на свободу об’єднання.

 Можна виділити окремі спори цієї категорії.

 Спори, пов’язані із припинення громадських об’єднань.

Причинами виникнення спорів цієї категорії є неподання громадськими об’єднаннями протягом року державним податковим органам податкових декларацій, документів фінансової звітності до податкових органів або відсутність суб’єкта господарювання за юридичною адресою.

За результатами аналізу судових рішень у цій категорії справ встановлено наявність різних  підходів щодо застосування законодавства про припинення громадських об’єднань із статусом юридичної особи при розгляді справ за позовами державних податкових органів, а саме відсутня єдина правова позиція у застосуванні ст. 25, 28, 29 Закону про громадські об’єднання  та ст. 38 Закону України від 15 травня 2003 року № 755-IV «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців» (далі – Закон про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців), якими врегульовано підстави припинення відповідно громадських об’єднань  та суб’єктів господарювання. Так, одні суди при розгляді справ за позовами державних податкових органів про примусове припинення громадських об’єднань надають перевагу застосовуванню Закону про громадські об’єднання, інші суди – Закону про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, якими закріплено різні підстави для примусового припинення громадських об’єднань.  

Щодо надання переваги в застосуванні до спірних правовідносин Закону про громадські об’єднання  можна навести такі судові рішення.

Так, Дніпропетровський окружний адміністративний суд постановою від 19 листопада 2014 року у справі № 804/15112/14 відмовив в задоволенні позову Криворізької північної об’єднаної державної податкової інспекції Головного управління Міністерства доходів у Дніпропетровській області до Громадського об’єднання Жовтневого району м. Кривого Рогу «Едельвейс» про припинення юридичної особи. Постанова мотивована тим, що суспільні відносини у сфері утворення, реєстрації, діяльності та припинення громадських об’єднань в Україні врегульовано спеціальним законодавчим актом − Законом про громадські об’єднання (ст. 2 цього Закону), яким не передбачено як  підставу для припинення діяльності громадського об’єднання  неподання ним протягом року органам доходів і зборів податкових декларацій, документів фінансової звітності; норми Закону про громадські об'єднання  є спеціальними відносно   Закону про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, а тому застосуванню в цьому випадку підлягають саме приписи  Закону про громадські об’єднання, з огляду на які позовні вимоги про припинення юридичної особи − Громадського об’єднання Жовтневого району м. Кривого Рогу «Едельвейс» задоволенню не підлягають через відсутність на те передбачених  законом  підстав.  В апеляційному порядку ця постанова Дніпропетровського окружного адміністративного суду не оскаржувалося .

Донецький апеляційний адміністративний суд ухвалою від 10 липня 2013 року у справі № 812/3666/13-а залишив без змін постанову Луганського окружного адміністративного суду від 15 травня 2013 року, якою відмовлено в задоволені позову  Антрацитівської об’єднаної державної податкової інспекції Луганської області Державної податкової служби до Первинної профспілкової організації незалежної профспілки гірників України «Шахта «Партизанська» про припинення юридичної особи у зв’язку  з ненаданням документів фінансової звітності з 2009 року. Постановляючи таку ухвалу, суд виходив з того, що  Закон про громадські об’єднання є спеціальним законом, який регулює порядок утворення, реєстрації, діяльності та припинення громадських об’єднань в Україні. Колегія суддів не взяла до уваги посилання позивача на приписи частини другої статті 8  Закону про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців у частині наявності підстав для припинення юридичної особи у зв’язку з неподанням відповідачем податкової звітності з  2009 року з тих підстав, що неподання податкової звітності протягом року громадською організацією та профспілковою організацією не є підставою для припинення профспілкової організації як юридичної особи з огляду на приписи законів «Про громадські об’єднання» та «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності».

Така ж позиція викладена у постановах Житомирського апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2013 року у справі №  817/61/13-а та Одеського окружного адміністративного суду від 01 червня 2013 року у справі  №  815/3582/13-а.

До подібного висновку доходив ВАСУ у 2012 році в період дії Закону України від 16 червня 1992 року № 2460-XII «Про об’єднання громадян» (далі – Закон про об’єднання громадян), вказуючи на те, що застосування норм Закону про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців можливе лише у частині, що не суперечить відповідним нормам Закону про об’єднання громадян; оскільки стаття 32 цього Закону передбачає вичерпний перелік підстав примусового розпуску об’єднання громадян, то вона виключає застосування статті 38 Закону про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб- підприємців. Хоча у вказаних ухвалах має місце застосування Закону про об’єднання громадян, а не чинного Закону про громадські об’єднання, це не впливає на сутність порушеного питання, оскільки мова йде про  застосування загальної та спеціальної норм до правовідносин, які виникають у процесі припинення громадських об’єднань.

Після набрання чинності Законом  про об’єднання громадян ВАСУ підтримав вищевказану позицію. Так, ВАСУ ухвалою від  20 березня 2014 року у справі № 2а-8298/09/10/0170 постанову Окружного адміністративного суду Автономної Республіки Крим від 21 жовтня 2009 року та ухвалу Севастопольського апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2011 року залишив без змін. Ухвалюючи таке рішення, ВАСУ погодився з позицію окружного та апеляційного судів щодо надання переваги Закону про громадські об’єднання у регулюванні правовідносин, які виникають у процесі припинення громадських об’єднань, мотивуючи це тим, що цей Закон є спеціальним законом, який регулює порядок створення, діяльності, припинення діяльності об’єднань громадян, їхні права та обов’язки, відповідальність за порушення встановлених для цих об’єднань  норм та правил.

Також у практиці адміністративних судів має місце інший підхід до вирішення цієї категорії справ, а саме визнання судами можливості врегулювання відносин припинення громадських об’єднань Законом про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців.  

Так, у своїй постанові від 25 червня 2013 року у справі № 1170/2а-3394/12 за позовом Долинської міжрайонної державної податкової інспекції Кіровоградської області Державної податкової служби до Загону з охорони громадського порядку «Аскольд» про припинення юридичної особи як аргументи для задоволення позову Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд зазначив, що за частиною другою статті 25 Закону про громадські об’єднання припинення діяльності громадського об’єднання зі статусом юридичної особи має наслідком припинення цієї юридичної особи у порядку, встановленому Законом про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, з урахуванням особливостей, встановлених цим Законом, а тому норми цього Закону є загальними відносно Закону про громадські об’єднання .

Подібна позиція викладена в постанові Хмельницького окружного адміністративного суду від 05 травня 2014 року у справі № 822/1478/14,  якою  задоволено позов Шепетівської ОДПІ ГУ Міндоходів у Хмельницькій області до Грицівської громадської організації з охорони правопорядку «Правопорядок» про припинення юридичної особи. Задовольняючи позов, суд у своєму рішенні зазначив, що відповідно до ст. 38 Закону про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців підставою для ухвалення судового рішення про припинення юридичної особи, зокрема, є  неподання протягом  року  органам державної податкової служби податкових декларацій, документів фінансової звітності відповідно до закону. З урахуванням наведеного суд дійшов висновку, що позовні вимоги позивача є обґрунтованими, відповідають чинному законодавству та підлягають задоволенню. В апеляційному порядку постанова суду у цій справі не оскаржувалась.

Така правова позиція знайшла своє відображення у практиці адміністративних судів різних округів .

 Мають місце випадки різного підходу  місцевих та апеляційних судів до визначення законодавчого врегулювання відносин, що виникають у процесі примусового припинення громадських об’єднань з ініціативи податкових  органів.

Так, постановою від 20 січня 2014 року у справі № 804/15166/13-а Дніпропетровський окружний адміністративний суд відмовив у задоволенні позову Лівобережної об’єднаної державної податкової інспекції міста Дніпропетровська Головного управління Міністерства доходів у Дніпропетровській області до Дніпропетровської обласної молодіжної громадської організації «Творче об’єднання «СТРІТ ФАКТОР» про припинення юридичної особи у справі  № 804/15166/13-а. У цій справі суд дійшов висновку, що відповідно до частини другої статті 38 Закону про державну реєстрацію юридичних і фізичних осіб-підприємців підставою для ухвалення судового рішення щодо припинення юридичної особи, що не пов’язано з банкрутством юридичної особи, є неподання протягом року органам доходів і зборів податкових декларацій, документів фінансової звітності відповідно до закону. Разом із тим суспільні відносини у сфері утворення, реєстрації, діяльності та припинення громадських об’єднань в Україні врегульовано спеціальним законодавчим актом – Законом про громадські об’єднання.  При цьому частиною п’ятою статті 28 вказаного Закону чітко визначено, що інші підстави для заборони діяльності громадського об’єднання, крім зазначених у частині першій цієї статті, не допускаються. Зважаючи на те, що Законом про громадські об’єднання не передбачено як підставу для припинення діяльності громадського об’єднання неподання ним протягом року органам доходів і зборів податкових декларацій, документів фінансової звітності відповідно до закону, а також на те, що його норми є спеціальними відносно Закону № 755-IV, то застосуванню у цьому випадку підлягають саме приписи Закону про громадські об’єднання, з огляду на які позовні вимоги про припинення юридичної особи ДОМГО «ТО «СТРІТ ФАКТОР» задоволенню не підлягають через відсутність на те передбачених законом підстав. Водночас судова колегія апеляційного суду у своїй постанові від 30 вересня 2014 року дійшла висновку про порушення окружним адміністративним судом норм чинного законодавства України та зазначила, що відповідно до частини першої статті 3, п. 1 статті 33, абзацу п’ятого частини другої статті 38 Закону про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, дія якого поширюється на державну реєстрацію всіх юридичних осіб незалежно від організаційно-правової форми, форми власності та підпорядкування, а також фізичних осіб-підприємців, підставами для ухвалення судового рішення щодо припинення юридичної особи, що не пов’язано з банкрутством юридичної особи, є, зокрема, неподання підприємством протягом року органам державної податкової служби податкових декларацій, документів фінансової звітності відповідно до закону .

Аналогічними були висновки судів у справі за позовом Державної податкової інспекції в Амур-Нижньодніпровському районі м. Дніпропетровська Головного управління Міністерства доходів у Дніпропетровській області до громадської організації «Дніпропетровська обласна асоціація «Село благословенне» про припинення юридичної особи . 

За період дії Закону про об’єднання громадян суд касаційної інстанції дотримувався позиції, що норми Закону про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців є загальними відносно спеціальних норм Закону про об’єднання громадян, які регулюють питання реєстрації об’єднань громадян, їх ліквідації і не суперечать загальним нормам. А тому підстави припинення юридичної особи, визначені статтею 38 Закону про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, є незалежними від випадків примусового розпуску (ліквідації) об’єднань за статтею 32 Закону про об’єднання громадян», які додатково передбачені для осіб, що підпадають під дію цього Закону.

Така ж судова позиція висловлена  ВАСУ і у 2014 році. Зокрема, в ухвалі ВАСУ від 19 листопада 2014 року у справі  № 817/2051/14 суд вказав,  що залежно від підстав припинення об’єднання громадян та суб’єкта звернення до суду застосуванню підлягають відповідно норми Закону про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців чи Закону про громадські об’єднання. Відповідно до абзацу п’ятого частини другої статті 38 Закону про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців підставою для ухвалення судового рішення щодо припинення юридичної особи, що не пов’язано з банкрутством юридичної особи, є неподання протягом року органам державної податкової служби податкових декларацій, документів фінансової звітності відповідно до закону. Таким чином, органи податкової служби наділені правом звернення до суду з позовом про припинення громадської організації за неподання протягом року органам державної податкової служби податкових декларацій, документів фінансової звітності відповідно до закону.

Отже, з порушеного питання суперечливою є позиція як місцевих та апеляційних адміністративних судів, так і ВАСУ.

Наступним спірним питанням за справами цієї категорії є питання щодо наявності у  податкових органів  права звертатися до суду з позовами про припинення громадських об’єднань з підстав, не пов’язаних з поданням податкової звітності. Найбільш поширеною є  підстава, яка закріплена в абзаці шостому частини другої статті 38 Закону про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців: наявність в Єдиному державному реєстрі запису про відсутність юридичної особи за вказаним її місцезнаходженням.

Аналіз судових рішень свідчить про формування двох протилежних позицій з цього питання.

Відповідно до першої позиції у податкових органів відсутнє право на звернення до суду з позовними вимогами про припинення юридичної особи з підстав відсутності останньої за її місцем реєстрації.

Наприклад,  суди в постанові Рівненського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2014 року та ухвалі Житомирського апеляційного адміністративного суду від 24 вересня 2014 року у справі № 817/2072/14 зазначили таке: частиною першою статті 28 Закону про громадські об’єднання передбачено, що громадське об’єднання може бути заборонено судом за позовом уповноваженого органу з питань реєстрації в разі виявлення ознак порушення громадським об’єднанням вимог статей 36, 37 Конституції України, статті 4 цього Закону. Заборона громадського об’єднання має наслідком припинення його діяльності у порядку, встановленому цим Законом, та виключення з Реєстру громадських об’єднань. Таким чином,  у чинному законодавстві відсутні матеріально-правові підстави для звернення податкового органу до суду з вимогою про припинення районної організації громадської партії  «Пора», яка не є суб’єктом підприємницької діяльності .

У подібній справі Вінницький окружний адміністративний суд, відмовивши  у задоволенні позову повністю, свою постанову від 16 червня 2014 року мотивував тим, що податкові інспекції є державними органами, що забезпечують дотримання податкового та іншого законодавства, пов’язаного з надходженням коштів до бюджетів. Повноважень щодо звернення з позовом до суду про припинення юридичної особи у зв’язку з внесенням до державного реєстру відомостей про відсутність юридичної особи за юридичною адресою орган податкової служби не має. За вказаних обставин орган податкової служби при зверненні до суду з позовом про припинення юридичної особи відповідача на підставі того, що були внесені в державний реєстр відомості щодо відсутності його за юридичною адресою, перевищив свої повноваження .

Підтримуючи таку позицію, суд касаційної інстанції посилається, зокрема, на те, що сама собою наявність в Єдиному державному реєстрі запису про відсутність юридичної особи за вказаним її місцезнаходженням не є свідченням провадження платником діяльності, спрямованої на ухилення від оподаткування, а тому не може бути матеріально-правовою підставою заявленої податковим органом вимоги щодо припинення юридичної особи. Водночас органи доходів і зборів можуть звертатися з вимогами про припинення юридичної особи не в усіх випадках, визначених статтею 38 Закону України Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, а лише в тих, коли такі органи діють у межах своєї компетенції. А тому органи державної податкової служби мають право звертатися з вимогою про припинення державної реєстрації юридичної особи, якщо підставою позову є неподання таким суб'єктом протягом року до органів державної податкової служби податкових декларацій, документів фінансової звітності згідно із законодавством.

Слід констатувати, що займаючи позицію про відсутність у податкових органів вказаного права, суди в одних випадках відмовляють у задоволенні позову, а  в інших – відмовляють у відкритті провадження в адміністративній справі.

Відповідно до іншої висловленої судами  позиції у податкових органів наявне таке право, адже дані щодо фактичного місцезнаходження платника податку  є необхідною інформацією для виконання наданих законом повноважень щодо здійснення контролю за своєчасністю, достовірністю, повнотою нарахування та сплати податків і зборів (обов’язкових платежів), забезпечення обліку платників податків та інших дій у межах здійснення контролюючої функції, а тому подання позову про припинення юридичної особи у випадку наявності в Єдиному державному реєстрі запису про відсутність юридичної особи за вказаним її місцезнаходженням відповідає повноваженням органу доходів і зборів. Звернення податкового органу до суду із зазначеної підстави обумовлюється виконанням покладеного на нього законом обов’язку щодо аналізу причин і оцінки даних про факти порушень податкового законодавства.  Більш того, частина друга статті 38 Закону про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців не містить імперативного застереження щодо кола осіб, які мають право звернутися до суду з позовом про припинення юридичної особи з наведеної вище  підстави.

Викладене узгоджується з позицією Верховного Суду України, який визнав за органами державної податкової служби право на звернення до суду з позовом про скасування державної реєстрації суб’єкта підприємницької діяльності. Оскільки скасування державної реєстрації за змістом є відповідником чинного інституту припинення юридичної особи, то наведену позицію Верховного Суду України цілком виправдано застосовувати і при застосуванні чинного Податкового кодексу України, норма статті 20 якого відтворила пункт сімнадцять статті 11 Закону України «Про державну податкову службу в Україні», що втратив чинність.  При цьому Верховний Суд України зазначив, що згадане повноваження щодо звернення до суду з позовом може бути використане виключно з метою, що випливає з потреб виконання завдань і функцій органів державної податкової служби, а саме з метою запобігання порушенню податкового законодавства або його припинення.

 Спори, пов’язані з реалізацією громадськими об’єднаннями права на мирні збори.

 Причинами виникнення спорів цієї категорії є обмеження прав громадських об’єднань на мірні збирання.

Вивчення судової практики показує, що здебільшого підставою для відмови органам місцевого самоврядування в задоволенні позовів про обмеження права на мирне зібрання є ненадання суду  доказів, які б свідчили про реальну можливість порушення національної безпеки та громадського порядку при їх проведенні.

Наприклад, у своїй постанові від 06 березня 2014 року у справі № 823/3743/13-а  Київський апеляційний адміністративний суд, скасовуючи постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 25 листопада 2013 року у справі за адміністративним позовом виконавчого комітету Черкаської міської ради до Черкаської обласної організації Комуністичної партії України про встановлення обмежень щодо реалізації права на мирні зібрання, вказав на те, що позивачем не надано суду жодних доказів на підтвердження здійснення ним конкретних дій щодо організації та забезпечення охорони громадської безпеки, громадського порядку для проведення вказаних мирних зібрань, у процесі здійснення яких виникли об’єктивні підстави вважати, що проведення таких мирних зібрань створить реальну загрозу інтересам національної безпеки та громадського порядку, або обґрунтованих доказів неможливості їх здійснення. Натомість вимоги позивача ґрунтуються лише на формальних міркуваннях про можливі порушення громадської безпеки, громадського порядку, яких не достатньо для обмеження конституційного права громадян. Така небезпека не повинна бути уявною, а має ґрунтуватися на конкретних фактах чи даних про наявність реальної загрози інтересам національної безпеки та громадського порядку.

Підставою для відмови у задоволенні позову виконавчого комітету Мукачівської міської ради до голови старійшин Каналош С.Е., члена старійшин Боршоді Й.Й., члена старійшин Мандича Е.Е., члена старійшин Балог О.О., треті особи: Йонаш І.М., старости ромського поселення в м. Мукачеве Горвата Г.О., про обмеження права на мирні зібрання у справі № 807/2682/13-а, яка знаходилась у провадженні Закарпатського окружного адміністративного суду, стали такі фактичні обставини: відсутність у матеріалах справи  доказів на підтвердження неможливості позивачем забезпечити громадський порядок під час проведення зазначеного в повідомленні від 23 липня 2013 року мирного зібрання.

На необхідність надання суду відповідних доказів вказав і ВАСУ в постанові від 26 березня 2014 року у справі за адміністративним позовом Київської міської державної адміністрації до громадських організацій «Здорова нація», «Тверезий погляд на життя», «Тверезий Київ», «Рух ЛПГ», «Батьківський комітет України», Об’єднання віруючих Української Правовірної Греко-Католицької Церкви, Всеукраїнського православного Братства Святого Архістратига Божого Михаїла Української Православної Церкви, Президента Всеукраїнської громадської організації «Донна» Ященко Л.О., члена організаційного комітету «Київ Прайд 2013» Науменка В.О., Союзу комсомольських організацій «Всесоюзний Ленінський комуністичний союз молоді», третя особа – Головне управління Міністерства внутрішніх справ України в м. Києві, про обмеження реалізації права на мирні зібрання.

Поряд із цим у практиці адміністративних судів мають місце випадки заборони проведення мирних зібрань. Так, у березні 2014 року Харківський окружний адміністративний суд задовольнив позов Харківської міської ради  до  Громадської організації «Велика Русь» в особі голови ОСОБА_6  про обмеження права на мирне зібрання. Задовольняючи позов, суд першої інстанції дійшов висновку, що позивачем наведено конкретні обставини наявності реальної загрози інтересам національної безпеки та громадського порядку. Як докази суду було надано: 1) лист  прокуратури м. Харкова, з якого вбачалось, що проведення зазначеного мітингу несе загрозу суверенітету і територіальній цілісності держави, правам і свободам мешканців регіону; 2) лист Управління Служби безпеки України в Харківській області, згідно з яким у день проведення зібрання в Харкові радикально налаштованими активістами проросійських громадських організацій планується проведення громадсько-масових заходів, під час яких заплановано обговорення ряду питань подальшої розбудови органів місцевої влади Харківської області та участі громадськості в їх діяльності, які неоднозначно сприймаються мешканцями м. Харкова, через що під час проведення вказаних заходів можуть бути здійснені провокаційні дії щодо учасників заходів, представників правоохоронних органів та органів місцевої влади, неконтрольований розвиток яких може призвести до масових заворушень, у тому числі пов’язаних з насиллям та захопленням будівель органів державної влади; 3) листи Харківського міського управління ГУ МВСУ в Харківській області, в яких зазначено, що на день проведення зібрання подані також  повідомлення ОСОБА_3 про проведення мітингу біля пам’ятника Т.Г. Шевченку на підтримку євроінтеграції  чисельністю 1000 чоловік та повідомлення Харківського МК «КПУ» ОСОБА_5 про проведення інформаційно-агітаційного заходу про зміну політики, що веде до тотального погіршення життя працюючого населення, чисельністю до 1000 чоловік, крім того, у той же день заплановано проведення в м. Харкові футбольного матчу в рамках Чемпіонату України по футболу між командами Прем’єр-ліги «Металіст» (Харків) ─ «Шахтар» (Донецьк), у зв’язку з чим зафіксовано непоодинокі випадки виникнення конфліктних ситуацій між учасниками, які мають різнополярні погляди на громадсько-політичну ситуацію, яка склалася в Україні.

Слід відзначити, що позиція ВАСУ щодо реалізації права громадян на мирні зібрання відображена у довідці щодо вивчення та узагальнення практики застосування адміністративними судами законодавства під час розгляду та вирішення впродовж 2010-2011 років справ стосовно реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо) від 01 квітня 2012  року, якої  дотримуються адміністративні суди України впродовж 2013-2015 років при розгляді справ за участю громадських об’єднань при реалізації ними вищевказаного права. Згідно з висновками цієї довідки єдиною правовою підставою для задоволення позову органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання є визнання судом того факту, що проведення такого заходу може створити реальну небезпеку заворушень чи злочинів, загрозу здоров’ю населення або правам і свободам інших людей. Така небезпека не повинна бути уявною, а повинна ґрунтуватися на конкретних фактах чи даних про наявність реальної загрози інтересам національної безпеки та громадського порядку.

Окремої уваги заслуговує вирішення судами питання про строки подання заяви про проведення мирних зібрань. В окремих судових рішеннях не знаходять відображення підходи Європейського суду щодо неправомірності застосування актів органів місцевого самоврядування за умови відсутності загального акта парламенту.

Наприклад,    ВАСУ   в   ухвалі   від   23 січня   2014   року   у   справі  №2а-7669/11/2670 вказав на те, що оскільки на цей час законодавчо не встановлені строки подання заяви про проведення мирних зібрань, позивач у своїй діяльності щодо забезпечення недержавних масових заходів правомірно керується Порядком організації та проведення в м. Києві масових заходів політичного, релігійного, культурно-просвітницького, спортивного, видовищного та іншого характеру, в якому зазначено строк подачі повідомлення про вжиття таких заходів за 10 днів до їх проведення, про що організаторами повідомляється виконавчий орган Київської міської ради.

Водночас мають місце випадки, коли місцеві та апеляційні суди займають іншу позицію. Наприклад, Черкаський окружний адміністративний суд у постанові від 07 серпня 2013 року у справі № 823/2444/13-а  визнав незаконними такі місцеві порядки через перевищення повноважень, наданих Конституцією та законами України.    

1. Спори, пов’язані з реєстрацією громадських об’єднань зі статусом юридичної особи.

 Причинами виникнення цієї категорії спорів є відмова державних реєстраторів у внесенні змін до відомостей про громадське об’єднання як юридичну особу, що містяться в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців.

У разі внесення змін до статуту, складу керівних органів громадське об’єднання зобов’язане повідомити про це відповідний уповноважений орган з питань реєстрації (частина друга статті 14 Закону про громадські об’єднання). За результатами розгляду цього повідомлення уповноважений орган з питань реєстрації приймає одне з таких рішень: про прийняття повідомлення, про відмову у прийнятті повідомлення, про направлення висновку за результатами правової експертизи, про залишення документів без розгляду по суті (частина дев’ята статті 14 Закону про громадські об’єднання).

У справах щодо оскарження згаданих рішень постало питання про те, чи зобов’язаний уповноважений орган перевіряти дотримання громадським об’єднанням свого статуту при скликанні засідання вищого органу управління, повноважність такого засідання та рішень, прийнятих на ньому.

У цьому контексті показовою є справа за позовом Шкуро Д.С. до Каланчацького районного управління юстиції Херсонської області, третя особа – Каланчацька районна громадська організація мисливців «Червоний чабан», про визнання дій протиправними та зобов’язання вчинити певні дії. Задовольняючи позов, Херсонський окружний адміністративний суд зазначив, що керівник громадської організації обирався у спосіб, що не передбачений Статутом цієї організації. Поряд із цим державний реєстратор не перевірив обставин щодо відповідності порядку скликання загальних зборів та прийнятого на них рішення Статуту громадської організації. Подані документи не відповідають вимогам статті 14 Закону про громадські об’єднання, на що державний реєстратор уваги не звернув і не надав цьому жодної правової оцінки. Системно проаналізувавши обставини справи та вимоги чинного законодавства України, суд дійшов висновку, що у державного реєстратора  були відсутні правові підстави для прийняття рішення про взяття до відома інформації про зміни у складі керівних органів КРГОМ «Червоний чабан», оскільки відповідач діяв не у спосіб, встановлений законодавством, без дотримання встановленої законом процедури вчинення дій, що, у свою чергу, призвело до порушення прав позивача, у зв’язку з чим дії відповідача, які пов’язані з такою відмовою, є протиправними. Ухвалу суду в апеляційному порядку оскаржено не було.

Такого ж висновку, проте дещо з іншим мотивуванням, дійшов Херсонський окружний адміністративний суд у постанові від 11 вересня 2013 року у справі № 821/3172/13-а   за позовом голови правління Каланчацької районної громадської організації мисливців «Червоний чабан» Шкуро Д.С. до  Каланчацького районного управління юстиції Херсонської області, третя особа – Каланчацька районна громадська організація мисливців «Червоний чабан»,  про визнання дій протиправними, скасування наказів та зобов’язання вчинити певні дії. Ухвалюючи рішення про визнання  протиправними дії Каланчацького районного управління юстиції Херсонської області стосовно прийняття повідомлення про зміни у складі керівних органів Каланчацької районної громадської організації мисливців «Червоний чабан», суд дійшов висновку про відсутність у реєстраційного органу належних правових підстав для прийняття рішення про взяття до відома інформації про зміни у складі керівних органів КРГОМ «Червоний чабан», оскільки  відповідач не перевірив обставин щодо відповідності порядку скликання зборів КРГОМ «Червоний чабан» у та правомочності прийнятих на них рішень Статуту громадської організації, у той час як відповідно до частини дев’ятої статті 14 Закону про громадські об’єднання у разі порушення статуту громадського об’єднання це є підставою для прийняття уповноваженим органом з питань реєстрації рішення про відмову у прийнятті повідомлення про зміни у складі керівних органів. Звернув  увагу на те, що повноваження відповідача перевіряти наведені вище обставини передбачене Порядком підготовки та оформлення рішень щодо легалізації об’єднань  громадян та інших громадських формувань, затвердженим наказом Міністерства юстиції України від 08 липня 2011 року № 1828/5, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 13 липня 2011 року за № 855/19593, у вигляді здійснення правової експертизи поданих для реєстрації документів.

Аналогічним чином вирішено Київським апеляційним адміністративним судом  справу №   826/17770/13-а та Одеським апеляційним адміністративним судом  справу № 821/1137/14.

У судовій практиці виявлено випадки, коли суд констатує, що громадська організація на підтвердження певних фактів, які мали місце під час внесення змін до статуту чи складу керівних органів, повинна подати уповноваженій особі певні документи додатково до тих, що передбачені частинами четвертою та шостою статті 14 Закону про громадські об’єднання. Так у справі №   826/13043/13-а Київський апеляційний адміністративний суд дійшов висновку, що громадська організація повинна була надати докази належного виклику делегатів на засідання вищого органу управління. Так само цей суд у справі № 823/731/14, посилаючись на те, що за статутом громадської організації інвалідів головою цієї організації міг бути лише інвалід, констатував, що при повідомленні про обрання нового голови громадська організація повинна була подати документи, які б підтвердили, що новообраний голова має статус інваліда.  

Отже, при розгляді цих справ адміністративні суди дійшли висновку про незаконність рішення загальних зборів громадського об’єднання, на якому було прийнято рішення про зміну керівника об’єднання, та визнали неправомірними дії державного реєстратора щодо реєстрації відповідних змін у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб- підприємців. Важливо, що під час ухвалення рішень судам не було надано доказів визнання в установленому порядку недійсним чи скасування рішення загальних зборів.

Рішення з такою позицією надходили на перегляд до ВАСУ, проте суд касаційної інстанції безпосередньо своїх висновків з цього питання не сформував.

Одеський апеляційний адміністративний суд щодо цього питання зайняв іншу позицію. Зокрема,  у своїй постанові від 16 квітня 2014 року у справі № 821/3172/13-а суд зазначив, що судом першої інстанції було залишено поза увагою і помилково не застосовано в цьому спорі норми Порядку ведення Реєстру громадських об’єднань та обміну відомостями між зазначеним Реєстром і Єдиним державним реєстром юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, затвердженого постановою Кабміну від 19 грудня 2012 року № 1212, зокрема пунктами 4, 6 якого передбачено, що відповідальними за достовірність відомостей, що вносяться до Реєстру, відповідно до закону, є особи, які подали таку інформацію. Реєстратор, у свою чергу, відповідно до закону є лише відповідальним за своєчасність внесення інформації, а тому відповідач у цьому випадку, повинен був діяти виключно відповідно до положень статті 14 Закону про громадські об’єднання та Закону про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців і, відповідно, не повинен нести будь-яку відповідальність за достовірність належним чином оформлених та поданих йому документів (відомостей), оскільки не тільки не був зобов’язаний, а й взагалі не мав реальної можливості перевірити всі обставини щодо відповідності порядку скликання зборів громадською організацією, процедури та правомочності прийнятих на них рішень, інші подані на реєстрацію документи, зокрема ті, які підтверджують факт членства у громадській організації, наявність кворуму для прийняття рішень на зборах тощо;  позивач, у свою чергу, у разі виникнення в нього яких-небудь сумнівів у достовірності поданих відповідачу третьою особою документів чи неправомочності цих загальних зборів мав право оскаржити спірні рішення цих зборів до господарського суду (але таким правом до цього часу не скористався) або звернутися до правоохоронних органів із заявою про порушення кримінального провадження за фактом підробки новими посадовими особами  правління КРГОМ «Червоний чабан» цих документів.

Переглядаючи вказане рішення, ВАСУ зазначив, що при розгляді справи слід було взяти, до уваги Порядок підготовки та оформлення рішень щодо громадських об’єднань, затверджений наказом Міністерства юстиції України від 14 грудня 2012 року № 1845/5. Проте щодо основного питання – чи зобов’язаний уповноважений орган перевіряти дотримання статуту при внесенні змін до складу керівних органів – суд касаційної інстанції свого висновку не дав. 

4. Спори, пов’язані з реалізацією громадськими об’єднаннями без статусу юридичної особи права виступати стороною в адміністративному судочинстві.

 Причинами виникнення цих спорів є відмова адміністративного суду в прийнятті позовних заяв за позовами, у яких позивачем або відповідачем є громадське об’єднання, яке утворено шляхом повідомлення, тобто без права юридичної особи.

Зазвичай, це має місце за позовами таких громадських об’єднань з питань захисту права на доступ до публічної інформації, адже відповідно до частини першої пункту 3 статті  21 Закону про громадські об’єднання, серед прав громадських об’єднань передбачено право одержувати у порядку, визначеному законом, публічну інформацію, що знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації. Таким правом Закон про громадські об’єднання наділяє  як громадські об’єднання, які мають статус юридичної особи, так і тих, що діють без цього статусу. Більш того, згідно з частини першої статті 12 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI  «Про доступ до публічної інформації» (далі – Закон про доступ до публічної інформації) запитувачем інформації можуть бути об’єднання громадян без статусу юридичної особи.

Відсутність у громадських об’єднань без статусу юридичної особи (утворені шляхом повідомлення) можливості бути позивачами та відповідачами в адміністративному процесі пов’язана з тим, що відповідно до статті 50 КАСУ позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб’єкти владних повноважень.

У той же час частина перша статті 21 Закону про громадські об’єднання закріплює права усіх видів громадських об’єднань, у тому числі тих, що не мають статусу юридичної особи. У разі порушення цих прав виникає суб’єктивне матеріальне право щодо їх захисту. Відповідно до позиції Верховного Суду України право на захист – це суб’єктивне право, яке з’являється у володільця регулятивного права в момент порушення чи оспорення останнього.

Таким чином, законодавець, декларуючи наявність у громадських об’єднань-не юридичних осіб права на захист у матеріально-правовому розумінні, не надає їм права на захист у процесуальному розумінні.

Адміністративні суди по-різному підходять до розв’язання  цієї проблеми законодавства: одні суди відмовляють у прийнятті позовів  громадських організації без права юридичної особи, інші – приймають такі позови до розгляду.

Наприклад, Дніпропетровський окружний адміністративний суд постановою від 19 липня 2013 року у справі № 804/7983/13-а  за позовом громадської організації «Незалежна правозахисна громадська організація «Право на захист» в особі заступника керівника – ГО Третяк Ю.Г. до прокуратури Кіровського району м. Дніпропетровська про визнання дій протиправними суд визнав можливим участь у справі громадської  організації   «Незалежна правозахисна громадська організація «Право на захист», яка створена без статусу юридичної особи. Своє рішення суд мотивував тим, що позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб’єкти владних повноважень. Таким чином, на час розгляду справи процесуальний закон визначає необхідною ознакою для визнання будь-якої організації позивачем в адміністративній справі наявність у такої організації статусу юридичної особи. Поряд із цим відповідно до статті 6 КАСУ кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб’єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. Як зазначалося вище, з 1 січня 2013 року в Україні визнається діяльність громадського об’єднання  без статусу юридичної особи, проте на час розгляду справи відповідні зміни до процесуального законодавства не внесені. Поряд із цим забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини. Відповідно до частини першої статті 60 КАСУ у випадках, встановлених законом, фізичні та юридичні особи можуть звертатися до адміністративного суду з адміністративними позовами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб і брати участь у цих справах. З огляду на викладене суд дійшов висновку про можливість участі у справі громадської організації «Незалежна правозахисна громадська організація «Право на захист», застосовуючи аналогію закону, який надає громадській організації, яка зареєстрована юридичною особою, статусу сторони адміністративного процесу або особи, яка може звертатись до суду в інтересах інших осіб у випадках, встановлених законом.

Подібного висновку дійшов Київський апеляційний адміністративний суд в ухвалі від 10 жовтня 2013 року у справі  №  2-а-3119/11.

У той же час Окружний адміністративний суд Автономної Республіки Крим ухвалою від 15 травня 2013 року у справі № 801/5172/13-а позовну заяву залишив без руху, а ухвалою від 18 липня 2013 року  повернув позивачу з тих підстав, що останнім – громадською організацією «НТСАЮ «ЮСТІС» не надано суду правовстановлюючі документи для підтвердження його права дієздатності, які б підтверджували наявність у позивача необхідного обсягу адміністративної процесуальної дієздатності. 

5. Спори, пов’язані з реалізацією громадськими об’єднаннями права представляти інтереси своїх членів в органах державної влади, у тому числі судах.

 Причинами виникнення таких спорів є відмови адміністративних судів у прийнятті позовів, які громадські об’єднання подають в інтересах своїх членів.

Правозастосовна практика свідчить про наявність різних підходів щодо наявності у громадських об’єднань права представляти інтереси своїх членів в органах державної влади та визначення правил підтвердження такими об’єднаннями права діяти в інтересах своїх членів.

Закон України «Про безоплатну правову допомогу», по суті, не встановлює жодних особливостей представництва громадських організацій, які надають правову допомогу не за бюджетні кошти,  а стаття 2 цього Закону залишає порядок надання такої допомоги у компетенції законодавства про громадські організації та установчих документів конкретних організацій.

У зв’язку з цим на практиці мають місце випадки, коли суди у своїх рішеннях вказують на те, що на відміну від Закону про об’єднання громадян, у статті 21 Закону про громадські об’єднання в переліку прав такого немає, а з огляду на частину другу статті 56 КАСУ право виступати представниками надано лише фізичним особам, котрі мають адміністративну процесуальну дієздатність. Отже, право безпосереднього представництва громадських організацій в адміністративних справах викликає сумніви. Водночас суди не завжди беруть до уваги те, що згідно з частиною першою статті 1 цього Закону громадське об’єднання – це добровільне об’єднання фізичних осіб та/або юридичних осіб приватного права для здійснення та захисту прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема економічних, соціальних, культурних, екологічних та інших інтересів. По-друге, що стосується захисту інтересів громадян у судах, то визнаються тільки документи, які посвідчують повноваження представника, що передбачені відповідними процесуальними законами.

Наприклад, повертаючи позовну заяву у справі № 821/3627/14 за позовом Херсонської організації «Бізнес-асоціація «Солідарність» до    Державної податкової інспекції у м. Херсоні Головного управління Міністерства доходів у Херсонській області, яка подана про захист прав члена організації – фізичної особи-підприємця ОСОБА_1,  Херсонський окружний адміністративний суд в ухвалі від 29 серпня 2014 року дійшов висновку, що громадська організація може захищати в суді особисті немайнові та майнові права як своїх членів, так і права та охоронювані законом інтереси інших осіб, які звернулися до неї за таким захистом, лише у випадках, якщо таке повноваження передбачено у її статутних документах та якщо відповідний закон визначає право громадської організації звертатися до суду за захистом прав та інтересів інших осіб. Отже, позивач повинен вказати в позовній заяві та надати докази на підтвердження права Херсонській організації «Бізнес-асоціація «Солідарність» звертатись з відповідним позовом в інтересах підприємця ОСОБА_1, надати суду копію статуту організації, витяг з Реєстру громадських об’єднань та Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, а також копію свідоцтва про реєстрацію громадського об’єднання як громадської організації, докази членства ФОП ОСОБА_1 в ХОБАС.

Поряд із цим у судовій практиці має місце і визнання за громадськими об’єднаннями такого права. Зокрема, в ухвалі від 15 травня 2013 року у справі № 801/5172/13-а Окружний адміністративний суд Автономної Республіки Крим зазначив, що відповідно до абзацу третього статті 20 Закону про об’єднання громадян для здійснення цілей і завдань, визначених у статутних документах, зареєстровані об’єднання громадян користуються правом представляти і захищати свої законні інтереси та законні інтереси своїх членів (учасників) у державних та громадських органах. Отже,  зареєстровані об’єднання громадян мають право представляти і захищати свої законні інтереси та законні інтереси своїх членів (учасників) у державних органах, а тому для підтвердження прав на представництво конкретної особи позивачу необхідно надати документи, які підтверджують членство цієї особи у громадській організації «НТСАЮ «ЮСТІС».

Практика ВАСУ  не дозволяє дійти однозначного висновку про те, чи можуть за Законом громадські об’єднання представляти інтереси своїх членів у судах. В одних випадках суд касаційної інстанції визнає за громадськими організаціями таку можливість, в інших – ВАСУ зазначає, що громадська організація може захищати в суді права своїх членів, лише якщо відповідний закон визначає право громадської організації звертатися до суду за захистом прав та інтересів інших осіб.

Різною є судова позиція щодо правил підтвердження права громадських об’єднань діяти в інтересах своїх членів.

Позиція щодо необхідності надання громадськими об’єднаннями довіреності на підтвердження факту представництва ними інтересів своїх членів у державних органах викладена в ухвалі Вінницького апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2014 року у справі №  2-а-1704/10/2270, у якій, зокрема, суд зазначив, що повноваження голови Ради громадської організації «З’єднання борців «За справедливість» А.Г. Войтко щодо представництва перед відділом Державної виконавчої служби Нетішинського міського управління юстиції інтересів членів цієї організації Вялих Т. М. та Вялих А. О. не були оформлені довіреністю, а тому в представництві інтересів ОСОБА_9 та ОСОБА_5 відділом ДВС Нетішинського міського управління юстиції Войтку А.Г було правомірно відмовлено.

Є випадки визнання судами достатнім підтвердження таких повноважень локальними документами господарських об’єднань. Так, Дніпропетровський адміністративний апеляційний суд ухвалою від 30 вересня 2014 року у справі № 199/200/14-а (2а/199/57/14)  визнав можливою участь у справі громадської організації «Незалежна правозахисна громадська організація «Право на Захист» в інтересах члена своєї організації ОСОБА_4. На обґрунтування прийняття такого рішення суд зазначив те, що згідно з частиною першою статті 1 та статті 21 Закону про громадські об’єднання такі об’єднання можуть діяти на благо інтересів будь-яких осіб, у тому числі членів організації, для задоволення суспільних, економічних, соціальних, культурних, екологічних та інших інтересів. Отже, право представляти інтереси своїх членів громадська організація реалізує відповідно до Конституції України та законодавства про об’єднання громадян. Для того щоб скористатися цим правом і підтвердити право представляти у суді інтереси свого члена, організація повинна подати докази, які підтверджують, що цей громадянин є справді її членом, а також те, що особа, яка у суді є представником, уповноважена організацією чи має право представляти організацію у цих відносинах. Як було встановлено судом,  НПГО «Право на захист» як громадська організація без статусу юридичної особи утворена у повній відповідності з нормами чинного законодавства, а особа, на захист інтересів якої подано позов, є членом цієї організації та заступником керівника.

Позицію ВАСУ щодо цього питання можна проілюструвати на прикладі ухвали від 10 жовтня 2013 року, якою суд  повернув позовну заяву громадської організації «Суспільний договір» в інтересах ОСОБА_1 до Президента України Януковича Віктора Федоровича, третя особа − Генеральний прокурор України Пшонка В.П., про визнання дій протиправними та зобов’язання вчинити певні дії. Підставою для повернення стало те, що до позовної заяви не додані документи на підтвердження повноважень вказаної особи на ведення справи від імені позивача (статут або положення громадської організації, нотаріально посвідчена довіреність тощо). 

6. Спори, пов’язані з реалізацією громадськими об’єднаннями права на доступ до публічної інформації.

 Причинами виникнення спорів цієї категорії є ненадання публічної інформації її розпорядниками запитувачам – громадським об’єднанням. Поширеними є випадки надання на запит відповіді про те, що запитувана інформація розміщена на офіційному сайті розпорядника інформації або ненадання жодної відповіді на такі запити.

Аналіз судових рішень цієї категорії справ дає право стверджувати про єдність судової практики розгляду справ вказаної категорії. У переважній більшості справ позовні заяви громадських об’єднань задовольняються в повному обсязі, порушене право громадських об’єднань на доступ до публічної інформації таким чином відновлюється.

Наприклад, у справі № 824/2058/14-а за позовом Всеукраїнської громадської організації «Комітет конституційно-правового контролю України» до    Чернівецького      національного      університету      імені     Юрія       Федьковича, в.о. ректора Чернівецького національного університету імені Юрія Федьковича Петришина Р.І. про визнання дій протиправними позов задоволено повністю, визнано протиправними дії в.о. ректора Чернівецького національного університету імені Юрія Федьковича Петришина Р.І.  щодо відмови в задоволенні запиту на інформацію. Постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 10 червня 2014 року мотивовано тим, що нормами чинного законодавства прямо передбачено право витребування громадськими організаціями належним чином засвідчених копій документів-носіїв публічної інформації (пункти 3, 6 частини першої статті 21 Закону про громадські об’єднання), виконання розпорядником обов’язку щодо оприлюднення публічної інформації не звільняє від обов’язку надати публічну інформацію на запит на інформацію, відповідь відповідача про те, що запитувана позивачем інформація оприлюднена на сайті Чернівецького національного університету імені Ю. Федьковичає є фактичною відмовою в наданні інформації, а тому є протиправною, оскільки у розпорядників інформації є обов’язок надавати достовірну, точну та повну інформацію на запити відповідно до Закону України про доступ до публічної інформації.

Вважаємо, що єдність судової практики при розгляді цієї категорії спорів обумовлена наявністю роз’яснення Пленуму ВАСУ з цього питання.

Незначна кількість відмов у задоволені позовів пов’язана не зі складністю застосування положень Закону про громадські об’єднання, а з тим, що запитувана інформація є інформацією з обмеженим доступом.

Наприклад, у постанові Дніпропетровського окружного адміністративного суду від  09 серпня 2013 року у справі № 804/9956/13-а за позовом Всеукраїнської громадської організації «Комітет конституційно-правового контролю України» до ректора Державного вищого навчального закладу «Український державний хіміко-технологічний університет» Бурмістра М.В. про визнання дії протиправною суд відмовив у задоволенні позову з посиланням на те, що запитувана позивачем інформація є інформацією з обмеженим доступом. Надання запитуваних позивачем документів тягне за собою розголошення персональних даних членів приймальної комісії, що призвело б до порушення конституційного права особи на таємницю приватного життя. Дані, запитувані позивачем, зокрема, щодо членів приймальної комісії, прізвищ та інших даних про екзаменаторів є конфіденційною інформацією відповідно до статті 7 Закону про доступ до публічної інформації.

До січня 2013 року проблема реалізації громадськими об’єднаннями права на отримання публічної інформації полягала в тому, що стаття 20 Закону про об’єднання громадян передбачає, що громадські організації для здійснення цілей і завдань, визначених у статутних документах, користуються правом одержувати від органів державної влади і управління та органів місцевого самоврядування інформацію, необхідну для реалізації своїх цілей і завдань. На таке положення тривалий час посилались органи влади, відмовляючи у наданні інформації чи затягуючи строки розгляду запитів. Хоча на той момент була чинною частина друга статті 19  Закону про доступ до публічної інформації, яка надавала право запитувачу, у тому числі громадським об’єднанням,  звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту. Новий Закон про громадські об’єднання усунув зазначену колізію, адже відповідно до статті 21 цього Закону громадські об’єднання мають право одержувати у порядку, визначеному законом, публічну інформацію, що знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації. 

7. Спори щодо процедур повідомлення про утворення громадських об’єднань.

 Такі види спорів є нечисельними у судовій практиці.

Причинами виникнення таких спорів є відмова державного реєстратора у засвідченні статуту громадських об’єднань, які утворюються без права юридичної особи шляхом  повідомлення про утворення.

Щодо цієї категорії справ існує правова позиція,  відповідно до якої чинне законодавство не передбачає засвідчення та реєстрацію державним реєстратором статуту громадського об’єднання, яке має намір здійснювати діяльність без статусу юридичної особи.

Прикладом може бути справа за позовом ОСОБА_1 до Львівського міського управління юстиції про визнання протиправною відмови у реєстрації статуту громадської організації «Правозахисне об’єднання громадян міста Львова «Cумлінний господар» та зобов’язання зареєструвати статут зазначеної організації, у якій суд дійшов висновку, що законом не передбачено обов’язку засновників подавати до органу юстиції статут громадського об’єднання, яке створюється шляхом повідомлення про утворення. Проте чинний Закон цього і не забороняє. Якщо статут було затверджено установчими зборами, він є внутрішнім корпоративним актом, регулює правовідносини між членами громадського об’єднання, а тому може застосовуватися у правовідносинах між ними. Статут такого об’єднання є складовою рішення про його створення і може бути невід’ємним додатком до протоколу установчих зборів. Отже, у разі подання статуту органу юстиції у складі документів, необхідних для легалізації об’єднання шляхом повідомлення про утворення, орган юстиції повинен перевірити статут на відповідність Закону та з урахуванням наведених у ньому відомостей прийняти відповідне рішення. Стаття 14 Закону про громадські об’єднання не передбачає обов’язку органу юстиції проводити державну реєстрацію змін до статуту громадської організації незалежно від того, є вона юридичної особою чи ні. 

8. Спори, що виникають у зв’язку з діяльність місцевих осередків всеукраїнських громадських організацій та відокремлених підрозділів громадських об’єднань.  

Закон про громадські об’єднання запровадив новий підхід до функціонування структурних підрозділів одного громадського об’єднання. Так, у цьому Законі немає поняття осередок, натомість у статті 13 застосовується поняття відокремлені підрозділи, які можуть утворюватись громадськими об’єднаннями без статусу юридичної особи.

Відповідно до пункту 8 Прикінцевих та перехідних положень Закону про громадські об’єднання правовий статус місцевих осередків громадських організацій, які діяли зі статусом юридичної особи на день введення цього Закону в дію, повинен бути приведений у відповідність із цим Законом протягом п’яти років з дня введення його в дію.

Аналіз судової практики та узагальнень, які надані апеляційними та окружними судами, свідчить про відсутність спорів, що виникають у зв’язку з діяльністю місцевих осередків всеукраїнських громадських організацій.  

Разом із тим у судовій практиці виявлено ряд розбіжностей стосовно вирішення питання щодо права підрозділу громадського об’єднання бути запитувачем публічної інформації.

Відповідно до пункту 4 частини першої статті 21 Закону про громадські об’єднання громадське об’єднання наділено правом одержувати у порядку, визначеному законом, публічну інформацію, що знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації. Спеціальним законом, який визначає порядок одержання публічної інформації, є Закон про доступ до публічної інформації, статтею 12 якого визначено перелік суб’єктів, що мають право одержувати публічну інформацію, а саме: фізичні, юридичні особи, об’єднання громадян без статусу юридичної особи.

У зв’язку з наведеними положеннями у практиці ВАСУ сформувалися дві протилежні позиції.

За однією з них підрозділ громадського об’єднання не може бути самостійним учасником відносин з одержання публічної інформації. Так, суд касаційної інстанції констатував, що: запит на отримання публічної інформації був підписаний керівником підрозділу; відповідно до статуту громадської організації правом діяти від її імені без довіреності наділений лише її голова; у ході судового розгляду не було надано доказів наявності у керівника підрозділу повноважень діяти від імені громадської організації; оскільки у підрозділу громадської організації «відсутні права бути самостійним суб’єктом відносин у сфері доступу до публічної інформації», то судом нижчої інстанції обґрунтовано відмовлено у позові, що виник із таких спірних правовідносин.

Згідно з іншою позицією ВАСУ, за підрозділом громадського об’єднання визнається статус запитувача публічної інформації, оскільки відповідне право на одержання публічної інформації закріплено у положенні про цей підрозділ.

 ВИСНОВКИ

 Кількість справ, при розгляді яких суди застосовують Закон про об’єднання громадян, є незначною.

Враховуючи те, що з дня набрання чинності цим Законом минуло тільки два роки з половиною, кількість судових актів, які переглянуто ВАСУ, також є незначною.

Аналіз судових рішень адміністративних судів надав можливість виявити проблеми, що виникають при застосуванні Закону про об’єднання громадян, та надати пропозиції щодо їх розв’язання. 

1. Відсутня однакова позиція щодо застосування  адміністративними судами положень Закону про громадські об’єднання та Закону про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців  про примусове  припинення громадських об’єднань.

Відсутність однакової позиції обумовлена різним розумінням судами того, норма якого закону є спеціальною, а якого – загальною при регулюванні відносин, які виникають у процесі припинення громадських об’єднань за позовами податкових органів.

Зокрема, відповідно до частини першої і другої статті 25 Закону про громадські об’єднання припинення діяльності громадського об’єднання здійснюється за рішенням суду про заборону (примусовий розпуск) громадського об’єднання. Припинення діяльності громадського об’єднання зі статусом юридичної особи має наслідком припинення цієї юридичної особи у порядку, встановленому Законом про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, з урахуванням особливостей, встановлених цим Законом.

Відповідно до частини першої статті 28  Закону про громадські об’єднання, громадське об’єднання може бути заборонено судом за позовом уповноваженого органу з питань реєстрації (а не податкового органу! − прим.) в разі виявлення ознак порушення громадським об’єднанням вимог статей 36, 37 Конституції України, статті 4 цього Закону. Заборона громадського об’єднання має наслідком припинення його діяльності у порядку, встановленому цим Законом, та виключення з Реєстру громадських об’єднань.

Згідно з частиною другою статті 38  Закону про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців підставами   для   постановлення судового  рішення щодо припинення  юридичної  особи,  що  не  пов’язано  з банкрутством юридичної особи, зокрема є: визнання судом недійсною державної реєстрації юридичної особи через допущені при її створенні порушення, які не можна усунути, а також  в  інших  випадках,  встановлених законом;  провадження нею діяльності, що суперечить установчим документам, або такої, що заборонена законом; невідповідність мінімального  розміру статутного капіталу юридичної особи вимогам закону; неподання протягом року органам доходів і зборів податкових декларацій,  документів фінансової звітності відповідно до закону; наявність в Єдиному державному реєстрі запису про відсутність юридичної особи за вказаним її місцезнаходженням; визнання   судом   юридичної   особи-емітента  такою,  що відповідає   ознакам   фіктивності.   

Отже, Законом про громадські об’єднання передбачено право суду приймати рішення про припинення громадського об’єднання тільки в разі виявлення ознак порушення громадським об’єднанням вимог статей 36, 37 Конституції України, статті 4 цього Закону. Частина друга статті 38 Закону про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб–підприємців закріплює інші підстави для примусового припинення юридичної особи. У зв’язку з цим постає питання про можливість застосування положень Закону про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців у разі вирішення питання про примусове припинення  громадських об’єднань з ініціативи податкових органів. 

2. Неоднозначно адміністративні суди підходять до вирішення питання про правомірність звернення податкових органів з позовами до суду про припинення громадських об’єднань на підставі того, що такі громадські об’єднання  відсутні за своїм місцезнаходженням. Так, не всі суди визнають наявність у податкових органів права на звернення до суду з такими позовами.

Відстоюючи позицію про наявність у податкових органів такого права суди вказують, що місцезнаходження платника податків має значення для  здійснення контролю за своєчасністю, достовірністю, повнотою нарахування та сплати податків та зборів (обов’язкових платежів). Отже, у разі відсутності громадського об’єднання за своєю юридичною адресою не можна позбавляти податкові органи права ініціювати їх примусове припинення.

Головним аргументом судів на користь позиції про те, що податкові органи не мають  права на звернення до суду з такими позовами, є  судження стосовно того, що відсутність юридичної особи за вказаним її місцезнаходженням не є свідченням провадження платником діяльності, спрямованої на ухилення від оподаткування.

Порушена проблема правозастосування має відношення як до адміністративних справ про припинення громадських об’єднань, так і до справ про припинення будь-якого суб’єкта господарювання. 

3. У процесі розгляду справ адміністративними судами щодо права громадських організації на проведення мирних збирань, в окремих випадках реалізація цього права ускладнюється тим, що органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування надають як докази,  які  свідчать про реальну можливість порушення національної безпеки та громадського порядку при проведенні мирних зібрань, листи правоохоронних органів, в яких зазначається про можливу загрозу національній безпеці та громадському порядку при проведенні таких зібрань. У той же час надання суду доказів про події, які можуть статися в майбутньому, є неможливим, оскільки це є доказом  неіснуючого факту. Отже, при розгляді цієї категорії справ органи виконавчої влади та місцевого самоврядування не можуть мати можливості надавати суду такі докази.

Неоднаковою є судова позиція щодо можливості встановлення строків подання заяви про проведення мирних зібрань актами органів місцевого самоврядування. Такий стан правозастосування обумовлений тим, що не всіма адміністративними судами при вирішенні цього питання застосовується практика Європейського суду з прав людини. 

4. Різним є підхід адміністративних судів щодо існування обов’язку державного реєстратора проводити правову експертизу на предмет відповідності статуту громадського об’єднання документів, які подані як підстава для  внесення змін до відомостей про громадське об’єднання як юридичну особу, що містяться в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців.

Позиція одних судів полягає в обов’язковому проведенні державним реєстратором такої експертизи (підстава − Порядок підготовки та оформлення рішень щодо легалізації об’єднань громадян та інших громадських формувань, затверджений наказом Міністерства юстиції України від 08 липня 2011 року № 1828/5), позиція інших судів  − у відсутності обов’язку державного реєстратора проводити таку експертизу, адже його обов’язком є лише внесення відповідних змін на підставі наданих йому документів, а саме рішень загальних зборів громадських об’єднань, які є чинними та не визнаними недійними у судовому порядку (підстава – пункт  4, 6 Порядку ведення Реєстру громадських об’єднань та обміну відомостями між зазначеним Реєстром і Єдиним державним реєстром юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 19 грудня 2012 року № 1212). 

5. Проблематичним є правозастосування норм законодавства у випадку звернення з позовами до суду громадських організацій без права юридичної особи, оскільки статтею 50 КАСУ прямо не передбачено право таких організацій бути позивачами в адміністративному судочинстві, у той же час такі об’єднання потребують судового захисту в разі порушення їхнього права на доступ до публічної інформації, яке прямо передбачено у  частині першій пункту 3 статті 21 Закону про громадські об’єднання, частині першій статті 12 Закону про доступ до публічної інформації.  

Адміністративні суди в деяких випадках відмовляють у прийнятті позовів громадських організації без права юридичної особи, посилаючись на статті 50 КАСУ, в інших – відкривають провадження за такими позовами, обґрунтовуючи це наявністю у кожного права на судовий захист. 

6. Неоднозначною є судова практика з питань визнання наявності у  громадських об’єднань права представляти інтереси своїх членів в органах державної влади та визначення правил підтвердження такими об’єднаннями права діяти в інтересах своїх членів.

Одна позиція полягає у визнанні необхідності надання громадськими об’єднаннями суду довіреності на підтвердження факту представництва ними інтересів своїх членів, інша позиція полягає у визнанні достатнім підтвердження таких повноважень локальними  документами господарських об’єднань. Крім цього, існують випадки невизнання адміністративними судами права громадських організацій подавати позови в інтересах своїх членів. 

7. Також різниться практика адміністративних судів щодо права підрозділу громадського об’єднання бути запитувачем публічної інформації. Окремі адміністративні суди не визнають підрозділ громадського об’єднання самостійним учасником відносин з одержання публічної інформації з огляду на те, що згідно зі змістом статті 12 Закону про доступ до публічної інформації та статті 21 Закону про громадські об’єднання у підрозділу громадської організації відсутні права бути самостійним суб’єктом відносин у сфері доступу до публічної інформації. Поряд із цим мають місце випадки визнання такого права за підрозділами громадських об’єднань, оскільки відповідне право на одержання публічної інформації закріплено у положенні про цей підрозділ.
8. При розгляді адміністративними судами справ у спорах, пов’язаних із реалізацією громадськими об’єднаннями права на доступ до публічної інформації, щодо процедур повідомлення про утворення громадських об’єднань, у спорах, що виникають у зв’язку з діяльність місцевих осередків всеукраїнських громадських організацій громадських об’єднань існує сформована позиція судів, у зв’язку з чим проблем у правозастосуванні законодавства в цій сфері не виникає.   

ПРОПОЗИЦІЇ

1. Законом про громадські об’єднання визначено підстави та порядок  примусового припинення громадських об’єднань.

Водночас при розгляді справ про припинення громадських об’єднань необхідно виходити з того, що частиною першою статті 28 Закону про громадські об’єднання закріплено особливості припинення таких об’єднань саме з ініціативи уповноваженого органу з питань реєстрації.

Отже,  можливим є застосування до громадських об’єднань підстав припинення, які закріплені у частині другій статті 38 Закону про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців,  у разі, якщо позивачем у справі не є уповноважений орган з питань реєстрації.

На користь правомірності застосування Закону про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців до відносин, які виникають у процесі визначення підстав для примусового  припинення громадських об’єднань, свідчить зміст частини п’ятої статті 29 Закону про громадські об’єднання, яка передбачає, що у разі прийняття судом рішення про припинення юридичної особи громадського об’єднання з підстав, зазначених у Законі про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, громадське об’єднання протягом шести місяців у довільній формі повідомляє уповноважений орган з питань реєстрації про продовження діяльності без статусу юридичної особи та надає відомості про особу (осіб), уповноважену представляти громадське об’єднання, в обсязі, визначеному пунктом 3 частини другої статті 16 цього Закону.

Такий підхід цілком узгоджується з висновками ЄСПЛ стосовно того, що «можливість для громадян утворювати юридичну особу з метою колективної дії у сфері спільних інтересів являє собою один з найважливіших аспектів права на свободу об’єднання, без якого це право було б позбавлено будь-якого сенсу» (§ 47 рішення від 25 вересня 2012 року у справі «Егітім ве Білім Емексілері Сендікасі проти Туреччини» (CASE OF EĞİTİM VE BİLİM EMEKÇİLERİ SENDİKASI v. TURKEY)). Це означає, що інститут державної реєстрації юридичної особи (у тому числі положення щодо підстав припинення юридичної особи) належить субсидіарно застосовувати, зокрема, і щодо юридичних осіб громадських об’єднань. 

2. Відповідно до пункту 20.1.37 статті 20 Податкового кодексу України контролюючі органи (у тому числі органи державної податкової служби) мають право звертатися до суду щодо припинення юридичної особи та припинення фізичною особою-підприємцем підприємницької діяльності та/або про визнання недійсними установчих (засновницьких) документів суб’єктів господарювання.

З наведеної норми вбачається, що законодавець  надає податковим органам право на звернення до суду з відповідними позовами за наявності будь-яких передбачених чинним законодавством підстав для припинення суб’єктів господарювання.

Стаття 38 Закону про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців також не містить імперативного застереження щодо кола осіб, які мають право ініціювати  припинення суб’єкта господарювання  з визначених у ній підстав.

З огляду на ці законодавчі вимоги в адміністративних судів немає правових  підстав  для  того, щоб робити висновки  про відсутність у податкових органів права на звернення до суду з позовними вимогами про припинення суб’єктів господарювання з підстав відсутності останніх за їхнім місцем реєстрації.

Більш того, контроль за реальністю (фіктивністю) господарських операцій для цілей оподаткування  – один із напрямків роботи податкових органів доходів і зборів. У свою чергу ознакою фіктивного підприємництва є, зокрема, відсутність суб’єкта господарювання за місцезнаходженням. Отже, відсутність суб’єкта господарювання за місцезнаходженням, зафіксована в Єдиному державному реєстрі, свідчить про загрозу (ймовірність) вчинення такою особою правопорушень, у тому числі у сфері оподаткування, а тому становить належну матеріально-правову підставу для звернення податкового органу до суду з позовом про припинення суб’єкта господарювання; такий позов є засобом усунення передумов, запобігання порушенням податкового законодавства. 

3. Разом із тим, на думку авторів узагальнення, припинення юридичної особи громадського об’єднання як з підстави неподання податкових декларацій, так і з підстави відсутності за місцезнаходженням, за певних умов, може розцінюватись як втручання у право на свободу об’єднання, передбачене частиною першою статті 11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі – Конвенція).

Так, втрачаючи статус юридичної особи, громадське об’єднання позбувається можливості бути учасником цивільно-правових відносин, набувати майнові і немайнові права; здійснювати відповідно до закону підприємницьку діяльність; засновувати засоби масової інформації (пункти 1-3 частини другої статті 21 Закону про громадські об’єднання).

Відповідно до частини другої статті 11 Конвенції такого роду втручання може бути визнане правомірним, якщо воно встановлене законом і є необхідним в демократичному суспільстві в інтересах національної або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.

Припиняючи протиправну поведінку юридичної особи, тобто систематичне неподання податкових декларацій, держава прагне стану при якому ці декларації подаватимуться вчасно. Заходи, які вживатимуться для досягнення такого стану, можуть вважатися співрозмірними, якщо вони обмежаться лише тією частиною діяльності, яка є протиправною. Натомість припинення юридичної особи спрямоване проти усієї діяльності юридичної особи; цей захід не залишає юридичній особі можливості після усунення відповідного правопорушення продовжити свою діяльність із дотриманням закону.

Наведене дозволяє стверджувати, що припинення юридичної особи може бути визнане Європейським судом з прав людини таким, що не є спірозмірним меті, яку ставить перед собою держава.

У випадку неподання юридичною особою податкових декларації орган доходів і зборів замість звернення до суду з позовом про її припинення має право застосувати до неї штраф, передбачений статтею 120 Податкового кодексу України. Крім цього з метою недопущення настання шкідливих наслідків такого правопорушення (недоотримання бюджетом відповідних податків і зборів) орган доходів і зборів визначає податкове зобов’язання замість юридичної особи, яка не зробила цього у податковій декларації (підпункт 54.3.1. пункту 54.3. статті 54 Податкового кодексу України). Таким чином, закон наділяє орган доходів і зборів повноваженнями, використання яких дозволяє досягнути відповідної мети без застосування такого заходу, як припинення юридичної особи. Відтак, виникає сумнів стосовно того, що такий захід може вважатися таким, що має нагальну суспільну необхідність.     

Оцінюючи припинення юридичної особи з підстави наявності в Єдиному державному реєстрі запису про відсутність юридичної особи за вказаним її місцезнаходженням з точки зору передбачених частиною другою статті 11 Конвенції критеріїв, на нашу думку, необхідно зазначити таке.

Відсутність юридичної особи за її місцезнаходженням, що має наслідком внесення відповідного запису до Єдиного державного реєстру, сама по собі не свідчить про протиправність намірів такої особи. Вона тягне за собою лише неповноту адміністративних даних про неї. При цьому, переслідуючи вищезгадані легітимні цілі,  для усунення такої неповноти достатньо провести адміністративне розслідування. Натомість припинення юридичної особи є найбільш серйозним покаранням, аналогічним до передбаченої статтею 969 Кримінального кодексу України ліквідації юридичних осіб, яка застосовується у випадку скоєння тяжких правопорушень. Щоправда громадське об’єднання може провадити діяльність і після припинення її юридичної особи, однак таке припинення назавжди позбавляє його значної частини прав, що пов’язані зі статусом юридичної особи. Отже, на нашу думку, є достатньо обґрунтовані сумніви у тому, що застосування такого заходу, як припинення юридичної особи, є пропорційним у випадку відсутності юридичної особи за її місцезнаходженням, а відтак є необхідним у демократичному суспільстві.  

Викладене свідчить про те, що існує ймовірність визнання Європейським судом з прав людини положень абзаців п’ятого та шостого частини другої статті 38 Закону України про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців такими, що не відповідають частині другій статті 11 Конвенції. 

4. При встановленні фактів існування реальної загрози порушення національної безпеки та громадського порядку при проведенні мирних зібрань треба враховувати складність підтвердження таких фактів доказами. Враховуючи це, суди не позбавлені права застосовувати положення частини другої статті 72 КАСУ щодо визнання загальновідомими фактів існування загрози порушення національної безпеки та громадського порядку при проведенні окремих мирних збирань.

При розгляді судами справ за позовами щодо реалізації громадськими об’єднаннями права на мирні зібрання адміністративні суди повинні враховувати рішення  Європейського суду від 11 квітня 2013 року у справі «Вєренцов проти України» щодо неправомірності застосування актів органів місцевого самоврядування за умови відсутності загального акту парламенту (п. 54 рішення). 

5. При розгляді спорів щодо оскарження відмови державного реєстратора у  внесенні змін до відомостей про громадське об’єднання як юридичну особу, що містяться в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб- підприємців, треба враховувати, що на виконання Порядку підготовки та оформлення рішень щодо легалізації об’єднань громадян та інших громадських формувань, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 08 липня 2011 року № 1828/5, державний реєстратор зобов’язаний проводити правову експертизу відповідності законодавству України та статуту громадської організації документів, на підставі яких державний реєстратор повинен вносити до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців зміни до статуту громадського об’єднання та  зміни до складу керівних органів громадського об’єднання (перелік таких документів закріплено у статті 14 Закону України про громадські об’єднання).

Аргументом на користь цієї пропозиції є те, що проведення правової експертизи таких документів на предмет їх відповідності вимогам законодавства надасть змогу в повному обсязі оцінити правомірність створення господарської організації. Більш того, не є логічним відведення діям державних реєстраторів суто технічних функцій.

При цьому суди повинні враховувати, що під час проведення експертизи  документів щодо внесення змін до статуту, складу керівних органів уповноважений орган має право констатувати порушення статуту лише в тій діяльності органів та посадових осіб громадського об’єднання, яка безпосередньо фіксується такими документами.  

Це уточнення обумовлено тим, що підхід,  при якому за уповноваженим органом визнаватиметься право перевіряти будь-яке порушення статуту, слід вважати надмірним обмеженням права особи на свободу об’єднання, а тому воно суперечитиме статті 11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року.  З цього приводу ЄСПЛ у рішенні від 30 квітня 2008 року у справі «Корецький та інші проти України» зазначив, що «…у  питаннях, які стосуються основоположних прав, надання правової дискреції органам виконавчої влади у вигляді необмежених повноважень було б несумісним з принципом верховенства права, одним з основних принципів демократичного суспільства, гарантованих Конвенцією. Відповідно закон має достатньо чітко визначати межі такої дискреції та порядок її реалізації (§ 47 згаданого рішення). У світлі цієї позиції, даючи оцінку положенню статті 16 Закону  про об’єднання громадян про те, що у реєстрації  об’єднанню громадян може  бути  відмовлено,  якщо  його  статутний  або  інші документи, подані  для  реєстрації об’єднання,  суперечать вимогам законодавства України, ЄСПЛ зауважив, що наведене положення «дозволяє  досить  широке тлумачення», «є занадто розмитим» та «надає державним органам занадто широкі межі розсуду» (§ 48 згаданого рішення). Цей підхід узгоджується з позицією ЄСПЛ про те, що «повноваження держави із захисту своїх інститутів і громадян від об’єднань, які можуть становити для них загрозу, мають використовуватися обережно, оскільки винятки з принципу свободи об’єднання підлягають вузькому тлумаченню, і обмеження такої свободи можуть ґрунтуватися лише на переконливих та вагомих підставах» (§ 79 рішення від 8 квітня 2014 року у справі «Угорська церква християн менонітів та інші проти Угорщини» (CASE OF MAGYAR KERESZTÉNY MENNONITA EGYHÁZ AND OTHERS v. HUNGARY). 

6. З метою гарантування кожному конституційного права на судовий захист, а також забезпечення реалізації закріпленого в пункті 3 частини першої статті 21 Закону про громадські об’єднання та  частині першій статті  12 Закону про доступ до публічної інформації  права громадських об’єднань, які не мають статусу юридичної особи (утворених шляхом повідомлення) на отримання публічної інформації такі особи мають право бути учасниками адміністративного судочинства, у тому числі позивачами у справах за позовами про захист права на отримання публічної інформації.

Викладена пропозиція узгоджується зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, яка гарантує кожній особі право на справедливий суд. На основі наведеної статті Конвенції Європейський суд з прав людини виробив позицію про те, що невизнання за громадськими об’єднаннями, які не мають статусу юридичної особи процесуальної правоздатності шляхом обмеження можливості звернутися до суду за захистом своїх матеріальних прав є запереченням самої суті права на суд (§ 41 рішення від 16 грудня 1997 року у справі «Католицька церква Ла Кане проти Греції»).

Більш того, відповідно до статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. На основі цього положення Конституційний Суд України зазначив, що «кожен із суб’єктів правовідносин у разі виникнення спору може звернутися до суду за його вирішенням. Суб’єктами таких правовідносин можуть бути громадяни, іноземці, особи без громадянства, юридичні особи та інші суб’єкти цих правовідносин» (абзац 3 пункту 3 мотивувальної частини рішення від 9 липня 2002 року № 15-п/2002). Очевидно, такими «іншими суб’єктами правовідносин» власне і є, зокрема, громадські об’єднання, які не мають статусу юридичної особи.

7. Громадське об’єднання має право представляти своїх членів за умови документального підтвердження факту надання такого права членом громадського об’єднання. Такими документами повинні бути членський квиток такої особи та документ, які підтверджують факт надання цією особою права громадській організації виступати від її імені в суді (нотаріально посвідчена довіреність, довіреність, яка посвідчена посадовими особами організацій, де позивач працює, навчається, перебуває на службі, або за місцем проживання довірителя, або заява такої особи, яка посвідчена керівником цієї ж громадської організації).

Доводами на користь цієї пропозиції є зміст принципу диспозитивності при захисті особою своїх прав (ст. 11 КАСУ). Кожна особа на власний розсуд визначає, чи звертатися їй до суду за захистом. Відповідно до позиції Вищого адміністративного суду України «звернення до суду за захистом порушених прав та інтересів є невід’ємним та гарантованим державою правом, а не обов’язком».

Наведена пропозиція узгоджується також і з висловленою Конституційним Судом України позицією стосовно того, що громадська організація може захищати в суді особисті немайнові та майнові права як своїх членів, так і права та охоронювані законом інтереси інших осіб, які звернулися до неї за таким захистом, лише у випадках, якщо таке повноваження передбачено у її статутних документах та якщо відповідний закон визначає право громадської організації звертатися до суду за захистом прав та інтересів інших осіб (абз. 3 п.п.  2.6 п. 2 мотивувальної частини рішення від 28.11.2013  № 12-рп/2013). Одним із таких законів є Закон України «Про захист прав споживачів», який уповноважує об’єднання споживачів на захист у суді прав споживачів, які не є членами громадських організацій споживачів (п. 10 ч. 1 ст. 25). 

8. Закріплення в установчих документах можливості функціонування підрозділу громадського об’єднання як самостійної форми реалізації конституційного права громадян на об’єднання суперечить Закону про громадські об’єднання.

Підрозділ громадської організації не має права одержувати публічну інформацію, оскільки він не включений до переліку запитувачів публічної інформації (ст. 12 Закону про доступ до публічної інформації), який є вичерпним.

Така пропозиція цілком відповідатиме пункту 11 частини першої статті  92 Конституції України, згідно з якою засади утворення і діяльності об’єднань громадян визначаються виключно законами України. Отже, тільки  законами України визначаються основні, вихідні положення, на яких ґрунтуються утворення і діяльність об’єднань громадян (абз. 1 п. 5 Рішення Конституційного Суду України від 03 березня 1998 року № 2-рп/98). Одним із вихідних положень законодавства про громадські об’єднання є норма про їх організаційно-правові форми; передбачено дві таких форми – громадська організація та громадська спілка (ч. 2 ст. 1 Закону про громадські об’єднання). Відповідно, перелік цих форм не може бути розширений ні підзаконними актами суб’єктів владних повноважень, ні корпоративними нормативними актами громадських об’єднань. Відповідно до правової позиції Конституційного Суду України положення корпоративних актів мають «базуватися на законі» (абз. 4 пп.  4.3 Рішення від 23 травня 2001 року                  № 6-п/2001) .

Додатковим аргументом на користь цієї пропозиції є те, що відносини щодо доступу до публічної інформації є окремим різновидом інформаційних відносин, перелік учасників яких визначений статтею 12 Закону про доступ до публічної інформації і цей перелік є спеціальним відносно загального переліку учасників інформаційних відносин. За таких умов виправдано застосовувати правову позицію Конституційного Суду України про вичерпність спеціального переліку учасників певних правовідносин: на підставі аналізу законодавства про відповідальність за несвоєчасне виконання грошових зобов’язань Конституційний Суд України дійшов висновку, що визначення в Законі України «Про відповідальність за несвоєчасне виконання грошових зобов’язань» певного переліку суб’єктів правовідносин, на які поширюється його дія, зумовило виняток із загального правила про поширення дії цього Закону на всіх учасників відповідних правовідносин; таким чином, перелік суб’єктів правовідносин, встановлений згаданим Законом, є вичерпним і не підлягає розширеному тлумаченню. При цьому Конституційний Суд України зазначив, що викладений підхід проявляється також і у сфері публічного права, зокрема щодо переліку суб’єктів законодавчої ініціативи (абз. 7-8 п.п. 2.2 п. 2 мотивувальної частини Рішення від 11 липня 2013 року  № 7-рп/2013).

Для забезпечення єдності судової практики при розгляді адміністративними судами справ у спорах, що виникають у зв’язку з реалізацією права громадян на свободу об’єднання, у процесі утворення, реєстрації, діяльності та припинення громадських об’єднань, вважаємо необхідним враховувати висновки та пропозиції, викладені в цьому узагальненні.

Узагальнення здійснювали суддя Вищого адміністративного суду України Смокович М.І., начальник відділу узагальнення судової практики Котвицький В.Л., головний консультант відділу узагальнення судової практики Перепелюк В.Г., головний консультант відділу узагальнення судової практики Серебрякова Ю.О.

Результати узагальнення пропонується обговорити із суддями Вищого адміністративного суду України на засіданні Пленуму суду.

Відділ узагальнення судової практики