Довідка про вивчення та узагальнення практики розгляду адміністративними судами справ з приводу оскарження рішень, дій або бездіяльності державної виконавчої служби

На виконання плану роботи Вищого адміністративного суду України на перше півріччя 2012 року у Вищому адміністративному суді України здійснено вивчення та узагальнення практики розгляду адміністративними судами справ з приводу оскарження рішень, дій або бездіяльності державної виконавчої служби.

Предметом дослідження була судова практика вирішення цієї категорії справ у 2011 році. Визначення цього періоду обумовлено змінами минулого року правового регулювання примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), зокрема прийняттям Верховною Радою України Закону України від 4 листопада 2010 року № 2677-VI «Про внесення змін до Закону України «Про виконавче провадження» та деяких інших законодавчих актів України щодо вдосконалення процедури примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), яким Закон України «Про виконавче провадження» викладено у новій редакції, та деякими змінами порядку розгляду адміністративними судами справ з приводу рішень, дій чи бездіяльності органів державної виконавчої служби у зв’язку з прийняттям Закону України від 17 листопада 2011 року № 4054-VI «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення окремих положень адміністративного судочинства», яким внесено зміни до статей 18 та 181 Кодексу адміністративного судочинства України.

У зв’язку з цим актуальності набуває необхідність напрацювання однакових підходів до формування адміністративними судами судової практики у цій категорії справ, що є основним завданням цього узагальнення.

Аналіз статистичних даних

Упродовж 2011 року на розгляді місцевих адміністративних судів перебувало 14 973 справи зі спорів у сфері виконавчої служби та виконавчого провадження. Це 0,4% загальної кількості справ, які перебували на розгляді місцевих адміністративних судів.

За цей період судами розглянуто 12 762 справи. За результатами їх розгляду у 4 359 справах, або 34% розглянутих справ, позовні вимоги задоволено. Майже у такій же кількості справ у задоволенні позовних вимог відмовлено (4 747 справ або 37%).

У 2 272 справах (17%) позовні заяви залишено без розгляду.

Примітно, що у 11% справ вирішувалося питання про юрисдикцію судів щодо вирішення цих справ та їх предметну підсудність. Про це свідчать показники справ, у яких закрито провадження (571 справа), та переданих до інших судів (813 справ).

Апеляційними адміністративними судами за цей період переглянуто 2 589 постанов місцевих адміністративних судів у справах цієї категорії, або 0,3% загальної кількості переглянутих постанов. У 1 987 справах, або 77% переглянутих справ цієї категорії, апеляційними судами підтримано позиції місцевих адміністративних судів та їх рішення залишено без змін. У 602 справах постанови судів першої інстанції змінено чи скасовано. За наслідками скасування постанов у 473 справах прийнято нову постанову, у 64 справах закрито провадження у справі, у 10 справах позовну заяву залишено без розгляду.

Вищим адміністративним судом України у 2011 році в касаційному порядку розглянуто 390 справ за касаційними скаргами у справах зі спорів у сфері виконавчої служби та виконавчого провадження, або 1% загальної кількості розглянутих справ у касаційному порядку.

За результатами касаційного розгляду таких справ ухвалено 302 судових рішення, або 77% ухвалених рішень у цій категорії справ, якими рішення судів попередніх інстанцій залишено без змін, та 88 судових рішень, якими рішення судів попередніх інстанцій змінено чи скасовано.

За наслідками скасування рішень 31 справу направлено для продовження розгляду, 26 справ направлено на новий розгляд, ухвалено 17 рішень про скасування рішення суду апеляційної інстанції із залишенням у силі рішення суду першої інстанції, у 6 справах закрито провадження в адміністративній справі та у 4 справах ухвалено нове рішення.

Таким чином, аналіз статистичних показників свідчить, що за результатами апеляційного чи касаційного порядку скасовувалося майже кожне четверте рішення. У 11% справ судами першої та апеляційної інстанцій закрито провадження у справі. У суді касаційної інстанції цей показник становив 7%. У переважній більшості справ провадження закривалося у зв’язку з тим, що справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Отже, як показують статистичні показники, особливої уваги потребує дослідження питань, пов’язаних із визначенням юрисдикції судів щодо вирішення справ з приводу рішень, дій чи бездіяльності державної виконавчої служби та предметної підсудності таких справ.

Проблемні питання визначення юрисдикції судів щодо вирішення справ з приводу рішень, дій чи бездіяльності державної виконавчої служби

Порядок оскарження рішень, дій або бездіяльності посадових осіб державної виконавчої служби встановлено статтею 82 Закону України «Про виконавче провадження».

Відповідно до цієї норми об’єктом оскарження є рішення, дії або бездіяльність посадових осіб державної виконавчої служби. Перелік рішень, які може ухвалювати державний виконавець, та вимоги до змісту цих документів наведено в Інструкції з організації примусового виконання рішень, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 2 квітня 2012 року № 512/5 та зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 2 квітня 2012 року за № 489/20802.

Відповідно до пункту 1.5 цієї Інструкції державний виконавець приймає рішення шляхом винесення постанов, попереджень, внесення подань, складання актів та протоколів, надання доручень, розпоряджень, вимог, подання запитів, заяв, повідомлень або інших процесуальних документів у випадках, передбачених Законом та іншими нормативно-правовими актами. Водночас необхідно звернути увагу, що перелік рішень, які може ухвалити державний виконавець, не є вичерпним, а тому незалежно від того, яким шляхом оформлені рішення, усі вони можуть бути оскаржені.

Крім рішень державного виконавця, оскарженню підлягають рішення інших посадових осіб державної виконавчої служби. До них належать начальник відділу, якому безпосередньо підпорядкований державний виконавець, та керівник вищого органу державної виконавчої служби.

Статтею 82 Закону України «Про виконавче провадження» встановлено альтернативний порядок оскарження рішень, дій або бездіяльності посадових осіб державної виконавчої служби, який залежить від статусу суб’єкта оскарження у виконавчому провадженні. У межах цього дослідження увага звертається на судовий порядок оскарження рішень, дій або бездіяльності органів державної виконавчої служби, а тому потребує визначення коло осіб, які наділені правом звернення до суду.

Цією статтею визначено три групи осіб, які можуть оскаржити до суду рішення, дії або бездіяльність державного виконавця та інших посадових осіб державної виконавчої служби. До них належать сторони виконавчого провадження, інші учасники виконавчого провадження та особи, які залучаються до проведення виконавчих дій. Такі ж групи осіб визначено у частині першій статті 181 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до статті 7 Закону України «Про виконавче провадження» учасниками виконавчого провадження є державний виконавець, сторони, представники сторін, прокурор, експерти, спеціалісти, перекладачі, суб’єкти оціночної діяльності – суб’єкти господарювання.

Частиною першою статті 8 Закону України «Про виконавче провадження» визначено, що сторонами у виконавчому провадженні є стягувач і боржник.

Ці особи, згідно зі статтею 9 названого Закону, можуть реалізовувати свої права і обов’язки у виконавчому провадженні самостійно або через представників. Діяльність останніх здійснюється на підставі закону чи договору. Представники сторін виконавчого провадження можуть звернутися до суду про оскарження рішень, дій або бездіяльності посадових осіб державної виконавчої служби лише у разі наділення таким повноваженням.

Відповідно до абзацу другого частини першої статті 7 Закону України «Про виконавче провадження» прокурор бере участь у виконавчому провадженні у випадку здійснення представництва інтересів громадянина або держави в суді та відкриття виконавчого провадження на підставі виконавчого документа за його заявою. Тобто у разі відкриття виконавчого провадження за заявою прокурора він наділяється всіма правами стягувача у виконавчому провадженні, у тому числі правом оскаржувати рішення, дії чи бездіяльність органів державної виконавчої служби.

Отже, стягувач та боржник, їхні представники, прокурор наділені однаковим обсягом загальних прав та обов’язків у виконавчому провадженні.

Процесуальне становище експертів, спеціалістів, перекладачів, суб’єктів оціночної діяльності – суб’єктів господарювання та обсяг їхніх прав і обов’язків є дещо відмінним від прав і обов’язків стягувача, боржника, їхніх представників, прокурора, а тому в контексті положень статті 82 Закону України «Про виконавче провадження», частини першої статті 181 Кодексу адміністративного судочинства України цих осіб можна віднести до інших учасників виконавчого провадження.

Особами, які залучаються до проведення виконавчих дій, відповідно до частини другої статті 7 цього Закону є поняті, працівники органів внутрішніх справ, органів опіки і піклування, інших органів та установ.

Інші особи, які не визначені у статтях 82 Закону України «Про виконавче провадження» та 181 Кодексу адміністративного судочинства України, також можуть оскаржити рішення, дії чи бездіяльність органів державної виконавчої служби, однак у загальному порядку, встановленому Кодексом адміністративного судочинства України.

Як уже зазначалося, порядок оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів державної виконавчої служби залежить від наведеної класифікації суб’єктів оскарження.

Так, частиною четвертою статті 82 Закону України «Про виконавче провадження» встановлено, що рішення, дії чи бездіяльність державного виконавця або іншої посадової особи державної виконавчої служби щодо виконання судового рішення можуть бути оскаржені сторонами до суду, який видав виконавчий документ, а іншими учасниками виконавчого провадження та особами, які залучаються до проведення виконавчих дій, – до відповідного адміністративного суду в порядку, передбаченому законом.
Відповідно до частини п’ятої цієї статті рішення, дії чи бездіяльність державного виконавця або іншої посадової особи державної виконавчої служби щодо виконання рішень інших органів (посадових осіб) можуть бути оскаржені до відповідного адміністративного суду в порядку, передбаченому законом.

Порядок розгляду адміністративними судами справ з приводу рішень, дій чи бездіяльності державної виконавчої служби встановлено статтею 181 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до частини першої цієї статті учасники виконавчого провадження (крім державного виконавця) та особи, які залучаються до проведення виконавчих дій, мають право звернутися до адміністративного суду з позовною заявою, якщо вважають, що рішенням, дією або бездіяльністю державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби порушено їхні права, свободи чи інтереси, а також якщо законом не встановлено інший порядок судового оскарження рішень, дій чи бездіяльності таких осіб.
За приписами частини першої статті 1212 Господарського процесуального кодексу України скарги на дії чи бездіяльність органів державної виконавчої служби щодо виконання рішень, ухвал, постанов господарських судів можуть бути подані стягувачем, боржником або прокурором.

Згідно з частиною першою статті 383 Цивільного процесуального кодексу України правом звернутися до суду із скаргою на рішення, дії або бездіяльність державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби під час виконання судового рішення, ухваленого відповідно до цього Кодексу, мають право сторони виконавчого провадження.

Таким чином, суб’єктний склад осіб, які наділені правом на звернення до суду в цій категорії справ, визначений Кодексом адміністративного судочинства України, значно ширший порівняно з відповідним переліком, визначеним Господарським та Цивільним процесуальними кодексами України, які наділяють таким правом лише сторін виконавчого провадження, а також прокурора – у господарському судочинстві.
Однак положеннями положенням частини четвертої статті 82 Закону України «Про виконавче провадження», яка встановлює правила визначення юрисдикції судів щодо вирішення справ з приводу рішень, дій чи бездіяльності державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби, визначено нові критерії розмежування юрисдикцій: суд, який видав виконавчий документ, та статус суб’єкта звернення до суду у виконавчому провадженні.

Отже, за загальним правилом, сторони виконавчого провадження, їхні представники та прокурор можуть оскаржити рішення, дії чи бездіяльність державного виконавця або іншої посадової особи державної виконавчої служби щодо виконання судового рішення до суду відповідної юрисдикції, яким видано виконавчий лист.

Інші учасники виконавчого провадження та особи, які залучаються до проведення виконавчих дій, можуть оскаржити рішення, дії чи бездіяльність посадової особи органу державної виконавчої служби до адміністративного суду.

Установлений статтею 82 Закону України «Про виконавче провадження» порядок оскарження рішень, дій або бездіяльності посадових осіб державної виконавчої служби свідчить про те, що законодавцем зроблено спроби уніфікувати цей порядок та узгодити норми цього Закону з відповідними положеннями адміністративного, цивільного та господарського процесуального законодавства.

Водночас визначення юрисдикції судів з урахуванням статусу позивача у виконавчому провадженні є невиправданим, оскільки на практиці може виникнути ситуація, коли одне рішення, дія чи бездіяльність може бути предметом розгляду судів різних юрисдикцій, що, у свою чергу, може породити ухвалення протилежних за змістом рішень.

Критерій визначення юрисдикції судів щодо справи повинен бути один – це суд, який видав виконавчий документ.

Виконавчі документи, видані судами, становлять лише частину рішень, що підлягають примусовому виконанню державною виконавчою службою. Перелік усіх виконавчих документів наведено у частині другій статті 17 Закону України «Про виконавче провадження». Відповідно до цієї норми до рішень інших органів (посадових осіб) належать виконавчі написи нотаріусів, посвідчення комісій з трудових спорів, що видаються на підставі відповідних рішень таких комісій, постанови органів (посадових осіб), уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення у випадках, передбачених законом, постанови державного виконавця про стягнення виконавчого збору, витрат, пов’язаних з організацією та проведенням виконавчих дій і накладенням штрафу, рішення Європейського суду з прав людини з урахуванням особливостей, передбачених Законом України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», рішення інших органів державної влади, якщо їх виконання за законом покладено на державну виконавчу службу.

Ураховуючи положення частини п’ятої статті 82 Закону України «Про виконавче провадження», справи з приводу оскарження виконання цих рішень належать до справ адміністративної юрисдикції.

Зазначене вище відображено у судовій практиці. Наприклад, ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2012 року (реєстраційний номер 21803308)  скасовано постанову Луганського окружного адміністративного суду та закрито провадження у справі за позовом Луганського обласного відділення Фонду соціального захисту інвалідів до відділу державної виконавчої служби Свердловського міського управління юстиції в Луганській області, третя особа – Державне підприємство «Свердловантрацит» в особі ВП «Групова збагачувальна фабрика «Червонопартизанська», про скасування постанови про зупинення виконавчого провадження з примусового виконання наказу господарського суду Луганської області про стягнення з Державного підприємства «Свердловантрацит» на користь Луганського обласного відділення фонду соціального захисту інвалідів суми боргу. Ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 8 лютого 2012 року (реєстраційний номер 22077157) скасовано постанову Кременчуцького районного суду Полтавської області та закрито провадження у справі за позовом до Відділу державної виконавчої служби Кременчуцького районного управління юстиції Полтавської області, третя особа – Публічне акціонерне товариство «Альфа-Банк», про визнання дій неправомірними, скасування акта, зобов’язання вчинити дії з огляду на те, що позивач, який є боржником у виконавчому провадженні, оскаржує дії органів державної виконавчої служби щодо виконавчого провадження, відкритого на підставі рішення, ухваленого в порядку цивільного судочинства.

Аналіз судової практики показує, що мають місце труднощі під час визначення юрисдикції судів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності державної виконавчої служби під час виконання зведених виконавчих проваджень.

Згідно зі статтею 33 Закону України «Про виконавче провадження» кілька відкритих виконавчих проваджень про стягнення коштів з одного боржника об’єднуються у зведене виконавче провадження. Ознаками для об’єднання (приєднання) виконавчих проваджень є наявність двох і більше відкритих проваджень щодо одного і того ж боржника про стягнення коштів. У зв’язку з цим у зведеному виконавчому провадженні можуть бути об’єднані виконавчі провадження щодо примусового виконання одного або різних видів виконавчих документів, у тому числі виданих судами однієї чи різних юрисдикцій.

Визначаючи юрисдикцію судів щодо рішень, дій чи бездіяльності державної виконавчої служби у зведеному виконавчому провадженні, суди враховують, що всі справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності цих органів прийнятих (вчинених, допущених) з метою виконання зведеного виконавчого провадження, у якому об’єднані виконавчі провадження з примусового виконання виконавчих документів, виданих різними органами, у тому числі судами різних юрисдикцій, належать до юрисдикції адміністративних судів. Такі справи належать до юрисдикції адміністративних судів навіть у разі, коли у зведеному виконавчому провадженні відсутнє виконавче провадження з примусового виконання рішення адміністративного суду.

Юрисдикцію судів щодо вирішення справ з приводу рішень, дій чи бездіяльності органів державної виконавчої служби в межах виконавчого провадження, яке об’єднано (приєднано) у зведене виконавче провадження, необхідно визначати з урахуванням юрисдикції суду, до якого належить суд, який видав виконавчий документ, та статусу позивача як сторони у виконавчому провадженні, на що зверталася увага вище. У разі коли у зведеному виконавчому провадженні об’єднані виконавчі провадження з примусового виконання рішень, виданих виключно господарськими чи цивільними судами, рішення, дії чи бездіяльність державної виконавчої служби сторони можуть оскаржити відповідно до господарського чи цивільного суду.

Із судової практики можна навести вже згадану ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 8 лютого 2012 року (реєстраційний номер 22077157), якою суд закрив провадження у справі про скасування акта, визнання дій Кременчуцького районного управління юстиції Полтавської області неправомірними, прийнятого (допущених) під час виконання рішення суду з розгляду цивільних справ, у виконавчому провадженні, яке входило до зведеного виконавчого провадження. Ще одним прикладом вирішення питання про визначення юрисдикції судів щодо вирішення справ про оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів державної виконавчої служби у зведеному виконавчому провадженні є ухвала Вищого адміністративного суду України від 16 лютого 2012 року (реєстраційний номер 21785973), постановлена у справі за позовом Кримського республіканського підприємства «Виробниче підприємство водопровідно-каналізаційне господарство м. Сімферополя» до Відділу державної виконавчої служби Сімферопольського районного управління юстиції Автономної Республіки Крим про визнання бездіяльності неправомірною та спонукання до виконання певних дій.

Окремо необхідно звернути увагу на визначення юрисдикції судів щодо вирішення справ стосовно оскарження постанов про зупинення виконавчого провадження у зведеному виконавчому провадженні, оскільки з цього приводу у судів виникають запитання.

Частиною першою статті 38 Закону України «Про виконавче провадження» встановлено, що виконавче провадження може бути зупинено:

1) у разі звернення державного виконавця до суду, який видав виконавчий документ, із заявою про роз’яснення рішення, що підлягає виконанню, про відстрочку або розстрочку виконання, а також про встановлення чи зміну способу і порядку виконання;

2) на прохання боржника, який проходить строкову службу у Збройних Силах України чи інших передбачених законом військових формуваннях, якщо рішення неможливо виконати без його участі;

3) у разі перебування боржника на лікуванні у стаціонарному лікувальному закладі, якщо рішення неможливо виконати без його участі;

4) у разі оголошення розшуку боржника – фізичної особи, транспортних засобів боржника або розшуку дитини;

5) за заявою стягувача у разі його перебування у відпустці за межами населеного пункту, де він проживає.

Як зазначалося раніше підставою для об’єднання виконавчих проваджень у зведене виконавче провадження є наявність кількох відкритих виконавчих проваджень про стягнення коштів з одного боржника.

У зв’язку з цим на підставі пунктів 2, 3, 4 частини першої статті 38 цього Закону державний виконавець може зупинити лише зведене виконавче провадження, а тому таке рішення підлягає оскарженню до адміністративного суду.

На підставі пунктів 1, 5 цієї норми державний виконавець може зупинити окреме виконавче провадження, що об’єднано у зведене виконавче провадження. Юрисдикцію судів щодо оскарження такої постанови про зупинення виконавчого провадження необхідно визначати з урахуванням юрисдикції суду, до якого належить суд, який видав виконавчий документ, та статусу заявника у виконавчому провадженні, про що вже йшлося.

Аналіз судової практики свідчить про наявність неоднакового підходу до визначення юрисдикції судів щодо вирішення справ про оскарження постанов державного виконавця про стягнення з боржника виконавчого збору, про накладення штрафу на боржника.

Такі постанови державний виконавець приймає у ході виконання конкретного судового рішення, однак вони, на відміну від інших постанов, містять припис про додаткове до визначеного виконавчим документом зобов’язання боржника у виконавчому провадженні, яке має майновий характер.

З моменту прийняття таких постанов та на їх підставі державний виконавець вживає заходів примусового виконання. Тобто ці документи набувають статусу виконавчого документа з часу прийняття і їх примусове виконання здійснюється у загальному порядку – спочатку у межах виконавчого провадження, під час виконання якого вони прийняті, а у разі невиконання, у випадках, передбачених Законом України «Про виконавче провадження», на підставі цих постанов відкривається окреме виконавче провадження.

З огляду на те, що постанови про стягнення виконавчого збору, про накладення штрафу на боржника є виконавчими документами, то такі постанови, а також інші рішення, дії чи бездіяльність, прийняті (вчинені, допущені) у ході їх примусового виконання в окремому виконавчому провадженні, оскаржуються до відповідного адміністративного суду.

Ці правила поширюються і на порядок оскарження постанов про стягнення з боржника витрат, пов’язаних з організацією та проведенням виконавчих дій.

Для прикладу можна навести ухвалу Вищого адміністративного суду України від 22 березня 2012 року (реєстраційний номер 22515641), постановлену у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Айбокс»до Департаменту Державної виконавчої служби Міністерства юстиції України про визнання дій незаконними та скасування постанови про стягнення виконавчого збору.

Відповідно до частини п’ятої статті 83 Закону України «Про виконавче провадження» постанови начальника відділу, якому безпосередньо підпорядкований державний виконавець, про скасування постанови або іншого процесуального документа (його частини) або про визнання недійсним акта, постанови начальника відділу, якому безпосередньо підпорядкований державний виконавець, або державного виконавця про виправлення граматичної чи арифметичної помилки, постанова керівника вищестоящого органу державної виконавчої служби щодо виявлених порушень вимог закону можуть бути оскаржені в десятиденний строк із дня їх винесення, зокрема й у судовому порядку. Юрисдикція таких справ визначається з урахуванням положень частини першої статті 181 Кодексу адміністративного судочинства України та частин четвертої, п’ятої статті 82 Закону України «Про виконавче провадження», оскільки вищенаведені акти виносяться у конкретному виконавчому провадженні.

Як уже зазначалося, перелік виконавчих документів за рішеннями, що підлягають примусовому виконанню державною виконавчою службою, визначено частиною другою статті 17 Закону України «Про виконавче провадження». Цей перелік не є вичерпним.

Згідно з пунктом 8 цієї норми (у чинній та попередній редакціях) виконавчими документами, що підлягають примусовому виконанню державною виконавчою службою, є, зокрема, рішення інших органів державної влади, якщо їх виконання за законом покладено на державну виконавчу службу.

Отже, норма містить умову, за якої примусовому виконанню підлягають рішення, ухвалені іншими органами державної влади, у разі, коли їх виконання законом покладено на державну виконавчу службу.

У судовій практиці мають місце проблеми під час вирішення питання щодо виконання державною виконавчою службою вимог органів Пенсійного фонду України про сплату недоїмки, рішень цих органів про нарахування пені або накладення штрафу.

Так, відповідно до абзацу другого частини четвертої статті 25 Закону України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування» вимога про сплату недоїмки з єдиного внеску є виконавчим документом.

Згідно з частиною п’ятою зазначеної статті вимога територіального органу Пенсійного фонду про сплату недоїмки або рішення суду щодо стягнення суми недоїмки виконується державною виконавчої службою в порядку, встановленому законом.

Частиною чотирнадцятою статті 106 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» встановлено, що рішення органу Пенсійного фонду про нарахування пені або накладення штрафу, передбачених частинами дев’ятою (виключена) і десятою цієї статті, є виконавчим документом. За змістом цієї норми у разі невиконання чи неоскарження такого рішення воно передається для виконання державній виконавчій службі та страхувальнику.

Отже, у розумінні законів України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування» та «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» відповідно вимога про сплату недоїмки з єдиного внеску та рішення органу Пенсійного фонду про нарахування пені або накладення штрафу є виконавчими документами, що підлягають виконанню державною виконавчою службою.

Предметна підсудність справ з приводу рішень, дій чи бездіяльності державної виконавчої служби

Частина четверта статті 82 Закону України «Про виконавче провадження» визначає предметну підсудність справ, заявниками у яких є сторони виконавчого провадження: такі справи підсудні суду, який видав виконавчий документ. Цим судам також підсудні справи за позовами представників сторін та прокурора.

Інші учасники виконавчого провадження та особи, які залучаються до проведення виконавчих дій, можуть оскаржити рішення, дії чи бездіяльність посадової особи органу державної виконавчої служби до відповідного адміністративного суду. Предметну підсудність таких справ зазначена норма не встановлює, а тому для її визначення застосуванню підлягають положення статті 18 Кодексу адміністративного судочинства України.

Законом України від 17 листопада 2011 року № 4054-VI «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення окремих положень адміністративного судочинства», який набрав чинності 31 грудня 2011 року, частину першу статті 18 Кодексу адміністративного судочинства України доповнено пунктом 5, яким до підсудності місцевих загальних судів як адміністративних судів віднесено адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби щодо виконання ними рішень цих судів, тобто рішень, ухвалених у справах, які визначені пунктами 1–4 частини першої цієї статті.

За цією нормою до підсудності місцевих загальних судів як адміністративних судів віднесено усі справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності посадової особи органу державної виконавчої служби щодо виконання судового рішення місцевого загального суду як адміністративного суду у справах, які визначені пунктами 1–4 частини першої цієї статті, незалежно статусу позивача у виконавчому провадженні.

Щодо інших адміністративних справ, у яких цими судами видано виконавчі листи, рішення, дії чи бездіяльність органів державної виконавчої служби до цих судів можуть оскаржити лише сторони виконавчого провадження, їхні представники та прокурор. Іншим учасникам виконавчого провадження чи особам, які залучаються до проведення виконавчих дій, із відповідними позовними заявами необхідно звертатися до окружного адміністративного суду.

Справи про оскарження рішень, дій чи бездіяльності посадової особи органу державної виконавчої служби щодо виконання рішень окружних адміністративних судів, інших органів (посадових осіб) незалежно від заявника, справи за позовами інших учасників виконавчого провадження та осіб, які залучаються до проведення виконавчих дій щодо виконання рішень загальних та господарських судів, також предметно підсудні окружним адміністративним судам.

Територіально справи про оскарження рішень, дій чи бездіяльності щодо виконання виконавчих документів, виданих окружними адміністративними судами, підсудні тим судам, які видали виконавчий документ. Територіальна підсудність інших справ визначається відповідно до статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України.

Проблемні питання визначення належного відповідача у справах з приводу рішень, дій чи бездіяльності органів державної виконавчої служби

Упродовж 2010–2011 років відбувалося реформування органів державної виконавчої служби.

Відповідно до статті 3 Закону України «Про державну виконавчу службу» (у редакції Закону України від 4 листопада 2010 року № 2677-VI) органами державної виконавчої служби є:

Департамент державної виконавчої служби Міністерства юстиції України, до складу якого входить відділ примусового виконання рішень;

управління державної виконавчої служби Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головних управлінь юстиції в областях, містах Києві та Севастополі, до складу яких входять відділи примусового виконання рішень;

районні, районні у містах, міські (міст обласного значення), міськрайонні відділи державної виконавчої служби відповідних управлінь юстиції.

Указом Президента України від 9 грудня 2010 року № 1085/2010 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» утворено Державну виконавчу службу України з покладенням на цю службу функцій з реалізації державної політики у сфері організації виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб) відповідно до законів.

Указом Президента України від 6 квітня 2011 року № 385/2011 затверджено Положення про Державну виконавчу службу України, відповідно до пункту 1 якого Державна виконавча служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра юстиції України, входить до системи органів виконавчої влади.

Однак на сьогодні у зв’язку з утворенням Державної виконавчої служби України закони України «Про державну виконавчу службу» та «Про виконавче провадження» не приведені у відповідність із вказаними змінами. Через це у судовій практиці виникає питання про визначення належного відповідача у справах досліджуваної категорії та складу суду, яким необхідно розглядати та вирішувати справи, у яких відповідачем є Державна виконавча служба України.

Відповідно до частини третьої статті 181 Кодексу адміністративного судочинства України відповідачем у справах з приводу рішень, дій або бездіяльності державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби є відповідний орган державної виконавчої служби.

З огляду на викладене, на нашу думку, належними відповідачами у справах цієї категорії є:

Державна виконавча служба України, до складу якої входить відділ примусового виконання рішень;

управління державної виконавчої служби Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головних управлінь юстиції в областях, містах Києві та Севастополі, до складу яких входять відділи примусового виконання рішень;

районні, районні в містах, міські (міст обласного значення), міськрайонні, міжрайонні відділи державної виконавчої служби відповідних управлінь юстиції.

Структурні підрозділи органів державної виконавчої служби: відділ примусового виконання рішень Державної виконавчої служби України, відділи примусового виконання рішень управління державної виконавчої служби Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим та головних управлінь юстиції в областях, містах Києві та Севастополі – не визначені Законом України «Про державну виконавчу службу» як самостійні органи державної виконавчої служби, що виключає можливість їхньої участі як сторони в адміністративному процесі.

Як уже зазначалося, Державна виконавча служба України є центральним органом виконавчої влади, а тому відповідно до частини першої статті 24 Кодексу адміністративного судочинства України справи, предметом оскарження в яких є рішення, дії чи бездіяльність Державної виконавчої служби України,  у суді першої інстанції підлягають розгляду та вирішенню колегією суддів у складі трьох суддів.

Справи, у яких відповідачем є інший орган державної виконавчої служби, розглядаються та вирішуються одноособово, крім випадків, передбачених частиною другою статті 24 цього Кодексу.

Визначення підвідомчості виконавчих проваджень відділам примусового виконання рішень

Одним із проблемних питань, яке виникає під час розгляду справ, що досліджувалися, є застосування судами положень частини другої статті 21 Закону України «Про виконавче провадження» (редакція чинної норми порівняно з попередньою редакцією не змінилася). Цією нормою визначено підвідомчість виконавчих проваджень відділам примусового виконання рішень. Критеріями її визначення є статус боржника у виконавчому провадженні та розмір стягнення.

Цією нормою на відділ примусового виконання рішень управлінь державної виконавчої служби Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головного управління юстиції в області, містах Києві та Севастополі покладається виконання рішень, за якими:

1) боржниками є територіальні підрозділи центральних органів виконавчої влади, місцеві суди, міські, районні або селищні ради чи районні державні адміністрації та їх структурні підрозділи, міські, районні, міжрайонні, інші прирівняні до них прокуратури, військові прокуратури гарнізонів, інші територіальні підрозділи органів державної влади та їх посадові особи;

2) сума зобов’язання становить від трьох до десяти мільйонів гривень або еквівалентну суму в іноземній валюті.

Кожна із зазначених у пунктах 1 та 2 умов є самостійною та достатньою для визначення підсудності виконавчих проваджень.

Прикладами судової практики є постанова Донецького окружного адміністративного суду від 4 січня 2012 року (реєстраційний номер 20859928), прийнята у справі за позовом Управління Пенсійного фонду України у
м. Красний Лиман до відділу державної виконавчої служби Краснолиманського міського управління юстиції Донецької області про визнання дій державного виконавця незаконними, скасування постанови про відкриття виконавчого провадження на підставі виконавчого листа Краснолиманського міського суду Донецької області про зобов’язання управління Пенсійного фонду України у м. Красний Лиман здійснити перерахунок та виплату пенсії. Цією постановою позовні вимоги задоволено з огляду на наявність у позивача статусу територіального підрозділу центральних органів виконавчої влади та порушення з боку відповідача підвідомчості виконавчих проваджень, встановленої статтею 21 Закону України «Про виконавче провадження».

Іншим прикладом є ухвала Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 березня 2012 року (реєстраційний номер 22129401), постановлена у справі за позовом Сихівського відділу соціального захисту управління соціального захисту департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради до Сихівського відділу державної виконавчої служби Львівського міського управління юстиції про визнання протиправними дій державного виконавця цього відділу щодо відкриття та здійснення виконавчого провадження, боржником у якому є Сихівський відділ соціального захисту управління соціального захисту департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради, скасування постанови про відкриття виконавчого провадження та зобов’язати державного виконавця скерувати виконавчий лист за належністю у підрозділ примусового виконання рішень відділу державної виконавчої служби Головного управління юстиції у Львівській області.

Необхідно звернути увагу, що відповідно до частини сьомої статті 20 Закону України «Про виконавче провадження» виконавче провадження може бути передано від одного органу державної виконавчої служби до іншого, від одного державного виконавця до іншого в порядку, встановленому Міністерством юстиції України. Такий порядок визначено розділом VI Інструкції з організації примусового виконання рішень, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 2 квітня 2012 року № 512/5 та зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 2 квітня 2012 року за № 489/20802.

Строки пред’явлення виконавчого документа до виконання

Дослідження показало, що у зв’язку з набранням 9 березня 2011 року чинності нової редакції Закону України «Про виконавче провадження» у судовій практиці виникло питання, пов’язане із застосуванням строків пред’явлення до виконання виконавчих документів, виданих адміністративними судами.

Строки пред’явлення виконавчого документа до виконання та події, з якими пов’язується перебіг цього строку, встановлені названим Законом. З 9 березня 2011 року норма, що врегульовувала це питання, також зазнала змін. Порівняльна таблиця змісту цієї норми наводиться нижче.

Із порівняльного аналізу редакцій цієї норми вбачається, що Законом України від 4 листопада 2010 року № 2677-VI «Про внесення змін до Закону України «Про виконавче провадження» та деяких інших законодавчих актів України щодо вдосконалення процедури примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб)» зменшено строк пред’явлення до виконання судових документів, зокрема виконавчих листів, виданих адміністративними судами, з трьох років до одного.

При цьому перебіг строку пред’явлення виконавчих листів, виданих адміністративними судами, залишився незмінним, а саме:

з наступного дня після набрання рішенням законної сили;

з наступного дня після закінчення строку, встановленого у разі відстрочки чи розстрочки виконання рішення;

з наступного дня після постановлення судового рішення в разі, якщо судове рішення підлягає негайному виконанню.

Пунктом 4 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 4 листопада 2010 року № 2677-VI «Про внесення змін до Закону України «Про виконавче провадження» та деяких інших законодавчих актів України щодо вдосконалення процедури примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб)» встановлено, що виконавчі документи, видані до набрання чинності цим Законом, пред’являються до виконання у строки, встановлені на момент їх видачі.

Таким чином, відповідно до зазначеної норми виконавчі документи, видані адміністративними судами до 9 березня 2011 року, підлягають пред’явленню до виконання упродовж трьох років починаючи з наступного дня після їх видачі.

Однак цим Законом не врегульовано питання про строк пред’явлення до виконання виконавчих документів, перебіг якого розпочався до 9 березня 2011 року, які станом на цю дату видані не були.

Вирішуючи це питання, судам за аналогією закону слід застосовувати положення пункту 4 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 4 листопада 2010 року № 2677-VI «Про внесення змін до Закону України «Про виконавче провадження» та деяких інших законодавчих актів України щодо вдосконалення процедури примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб)”.

Отже, строк пред’явлення до виконання виконавчого документа, перебіг якого розпочався до 9 березня 2011 року, а виданого після цієї дати, також становить три роки.

У результаті вивчення судової практики встановлено, що суди допускають помилки, вирішуючи питання про дотримання строку пред’явлення виконавчого документа до виконання. Зокрема, не завжди враховують обставини, що зумовлюють переривання цього строку. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 23 Закону України «Про виконавче провадження» строки пред’явлення виконавчого документа до виконання перериваються пред’явленням виконавчого документа до виконання.

Це питання вирішувалося адміністративними судами при розгляді справи за позовом Управління Пенсійного фонду України в Тальнівському районі Черкаської області до підрозділу примусового виконання рішень Головного управління юстиції у Черкаській області про визнання постанови про відмову у відкритті виконавчого провадження від 29 березня 2011 року незаконною та зобов’язання відповідача відкрити виконавче провадження для примусового виконання виконавчого листа Господарського суду Черкаської області від 3 березня 2008 року. Позивач у справі неодноразово пред’являв виконавчий документ на виконання: 24 жовтня 2008 року – до підрозділу примусового виконання рішень Головного управління юстиції у Черкаській області, 14 листопада 2008 року – до відділу примусового виконання рішень Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції України, 18 червня 2009 року – знову до підрозділу примусового виконання рішень Головного управління юстиції у Черкаській області. Вказаними органами було відмовлено у відкритті виконавчого провадження у зв’язку з пред’явленням документа не за підвідомчістю виконання судового рішення.

24 березня 2011 року Управління Пенсійного фонду України в Тальнівському районі Черкаської області знову пред’явило виконавчий документ до Головного управління юстиції у Черкаській області, яким прийнято постанову про відмову у відкритті виконавчого провадження у зв’язку з пропущенням строку пред’явлення документа до виконання.

Розв’язуючи цей спір, Черкаський окружний адміністративний суд відмовив у задоволенні позовної заяви Управління Пенсійного фонду України в Тальнівському районі Черкаської області про скасування постанови про відмову у відкритті виконавчого провадження.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 10 січня 2012 року (реєстраційний номер 21087901) постанову суду першої інстанції скасовано та задоволено позовні вимоги в частині скасування постанови про відмову у відкритті виконавчого провадження. Судове рішення мотивовано тим, що строк пред’явлення виконавчого документа до виконання, по-перше, переривався пред’явленням його до виконання, по-друге, визначався той, який був встановлений на момент видачі виконавчого документа.

Щодо вимог до виконавчого документа

Аналіз судової практики показав про наявність спорів, пов’язаних оформленням судами виконавчих документів.

Відповідно до пункту 6 частини першої статті 26 Закону України «Про виконавче провадження» невідповідність виконавчого документа вимогам, передбаченим статтею 18 цього Закону, є підставою для відмови у відкритті виконавчого провадження.

Найбільш дискусійним питанням, що стосується оформлення виконавчого документа, є питання про необхідність зазначення ідентифікаційного коду суб’єкта господарської діяльності стягувача та боржника за наявності (для юридичних осіб), індивідуального ідентифікаційного номера стягувача та боржника за наявності (для фізичних осіб – платників податків). Підґрунтям для різного розуміння необхідності зазначення цього реквізиту у виконавчому листі є визначення у нормі умови стосовно його наявності. Вивчення справ показало, що органи державної виконавчої служби вважають, що такі дані є обов’язковою інформацією, яку повинен містити виконавчий документ, вважаючи, що ця інформація може бути відсутньою лише за умови відсутності коду чи номера у особи. З огляду на це відмовляють у відкритті виконавчого провадження. Позиція судів, яка відслідковується у судових рішеннях, полягає у тому, що така інформація зазначається лише у разі її наявності у матеріалах адміністративної справи.

Дійсно, відсутність ідентифікаційного номера юридичної особи чи реєстраційного номера облікової картки платника податків (фізичної особи), особливо в разі, якщо ці дані стосуються боржника у виконавчому провадженні, утруднюють здійснення виконавчих дій, особливо щодо виявлення майна боржника, але не унеможливлюють їх.

Відповідно до частини третьої статті 26 Закону України «Про виконавче провадження» у разі відмови у відкритті виконавчого провадження на підставі пункту 6 частини першої цієї статті державний виконавець роз’яснює заявникові право на звернення до суду чи іншого органу (посадової особи), які видали виконавчий документ, щодо приведення його у відповідність із вимогами статті 18 цього Закону.

Однак, у разі відсутності інформації у матеріалах адміністративної справи, з приводу якої відмовлено у відкритті виконавчого провадження, суд не зможе оформити іншого виконавчого листа, оскільки не наділений повноваження збирати інформацію після закінчення розгляду справи. Водночас державний виконавець відповідно до статті 11 Закону України «Про виконавче провадження» з метою захисту інтересів стягувача має право одержувати безоплатно від органів, установ, організацій, посадових осіб, сторін та учасників виконавчого провадження необхідні для проведення виконавчих дій пояснення, довідки та іншу інформацію, у тому числі конфіденційну.

Це питання вирішувалося, зокрема, Львівським окружним адміністративним судом у справі за позовом Управління Пенсійного фонду України в м. Самборі та Самбірському районі Львівської області до Відділу державної виконавчої служби Самбірського міськрайонного управління юстиції Львівської області за участю третьої особи, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору, про скасування постанови про відкриття виконавчого провадження (постанова від 15 лютого 2012 року, реєстраційний номер 21908720), в якій суд, серед іншого, зазначив, що відсутність даних про ідентифікаційні номер стягувача може бути усунута в процесі виконавчого провадження без скасування постанови про відкриття виконавчого провадження.

Підсумовуючи викладене, варто звернути увагу на те, що виконавче провадження є завершальною стадією судового провадження. Своєчасність та повнота виконання судового рішення, а відтак захист порушеного права чи інтересу особи залежить, зокрема, і від належного оформлення виконавчого документа.

У контексті порушеної проблеми доречно звернути увагу на порядок видачі судами виконавчих документів.

Стаття 258 Кодексу адміністративного судочинства України встановлює, що виконавчий лист видається судом першої інстанції за кожним судовим рішенням, яке набрало законної сили або яке належить виконати негайно, за заявою осіб, на користь яких воно ухвалено.

Виконавчий лист видається:

судом першої інстанції;

судом апеляційної чи касаційної інстанції, якщо за результатами перегляду справи відповідний суд залишить прийняте по суті позовних вимог рішення без змін, ухвалить нове судове рішення по суті позовних вимог чи змінить судове рішення, за умови, що заява особи про видачу виконавчого листа надійшла до моменту повернення адміністративної справи до суду першої інстанції.

Відповідно до пункту 4.6 Положення про автоматизовану систему документообігу суду, затвердженого рішенням Ради суддів України 26 листопада 2010 року № 30, виконавчий документ формується в автоматизованій системі та видається (надсилається) відповідно до чинного законодавства в роздрукованому вигляді.

Таким чином, з аналізу цих норм можна дійти висновку, що підставою для видачі виконавчого листа, який формується в автоматизованій системі, є заява особи, на користь якої воно ухвалено, та наявність у суді відповідної адміністративної справи.

Висновки

Аналіз судової практики показав, що проблеми, які виникають під час розгляду та вирішення справ з приводу оскарження рішень, дій або бездіяльності державної виконавчої служби, насамперед пов’язані з недоліками законодавчого врегулювання. Проблеми з визначенням юрисдикції судів щодо вирішення таких справ закладені в законодавчому регулюванні цього питання. Зазначені в аналізі проблеми у правозастосуванні частини першої статті 181 Кодексу адміністративного судочинства України, статті 1212 Господарського процесуального кодексу України, статті 383 Цивільного процесуального кодексу України свідчать про те, що процесуальне законодавство потребує вдосконалення. Видається, що правового ефекту можна досягти уніфікувавши перш за все ті норми, які встановлюють порядок розгляду таких справ.

Водночас найефективнішим вирішенням проблем, пов’язаних з розглядом досліджуваної категорії спорів є законодавче віднесення їх до юрисдикції адміністративних судів, які й забезпечать єдність та усталеність судової практики під час розв’язання таких спорів.

Пропонуємо підготовлені матеріали використати під час підготовки змін до постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 13 грудня 2010 року № 3 «Про практику застосування адміністративними судами законодавства у справах із приводу оскарження рішень, дій чи бездіяльності державної виконавчої служби» та ознайомити з цією довідкою суддів Вищого адміністративного суду України, апеляційних та місцевих адміністративних судів.

Секретар Пленуму
Вищого адміністративного
суду України                                                                               М. Смокович

Начальник управління узагальнення
судової практики, судової статистики,
надання методичної допомоги та контролю
за єдністю судової практики                                                    Н. Богданюк

05 квітня 2012 року