Довідка про узагальнення та вивчення практики розгляду і вирішення адміністративними судами справ, пов’язаних із соціальними виплатами особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи

У квітні 1986 року сталася одна з найбільших техногенних катастроф у світі – аварія на Чорнобильській АЕС. Статтею 16 Конституції України Чорнобильську катастрофу визначено як катастрофу планетарного масштабу, а збереження генофонду українського народу – як обов’язок держави.

28 лютого 1991 року Верховна Рада України ухвалила Закон України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (далі – Закон про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи), яким встановила чіткий перелік пільг, компенсацій та інших державних соціальних гарантій потерпілим внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС, зокрема інвалідам-чорнобильцям, ліквідаторам, евакуйованим із зони відчуження та іншим. Загалом цим Законом передбачено надання постраждалим громадянам близько 100 видів пільг, компенсаційних виплат, доплат і допомоги, з яких понад 50 потребують фінансового забезпечення. У свою чергу Урядом видано низку підзаконних нормативно-правових актів, якими також було встановлено розміри соціальних виплат громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. Це постанови Кабінету Міністрів України від 26 липня 1996 року № 836 «Про компенсаційні виплати особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», від 30 травня 1997 року № 523 «Про затвердження нового Порядку обчислення пенсій по інвалідності, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, і пенсій у зв’язку з втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи», від 3 січня 2002 року № 1 «Про підвищення розмірів пенсій та інших соціальних виплат окремим категоріям пенсіонерів, фінансування яких здійснюється за рахунок коштів державного бюджету», від 28 березня 2002 року № 374 «Про підвищення розмірів пенсій, призначених відповідно до статті 54 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», а також пенсій, призначених відповідно до інших законів України, які раніше не підвищувались», від 13 липня 2004 року № 894 «Про підвищення розмірів пенсій, призначених відповідно до частини четвертої статті 54 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», від 12 липня 2005 року № 562 «Про щорічну допомогу на оздоровлення громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», від 27 грудня 2005 року № 1293 «Про збільшення розмірів пенсії деяким категоріям громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», від 20 квітня 2007 року № 649 «Про встановлення розмірів виплат деяким категоріям громадян, що постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», від 28 травня 2008 року № 530 «Деякі питання соціального захисту окремих категорій громадян», від 16 липня 2008 року № 654 «Про підвищення рівня пенсійного забезпечення громадян», від 6 липня 2011 року № 745 «Про встановлення деяких розмірів виплат, що фінансуються за рахунок коштів державного бюджету», від 23 листопада 2011 року № 1210 «Про підвищення рівня соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи».

Переважна більшість цих постанов на сьогодні втратили чинність.

Крім того, упродовж 2006–2007 років законами про Державний бюджет України на ці роки було зупинено дію окремих норм Закону про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, у 2008 році до нього Законом України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» внесено низку змін, які, як і зупинення дії норм на 2007 рік, рішеннями Конституційного Суду України були визнані неконституційними.

Для правильного розв’язання спорів суди досліджують питання часових меж чинності акта, визнаного неконституційним, меж дії зміненої норми та можливість відновлення її дії в початковій редакції.

Стаття 152 Конституції України зазначає, що закони, інші правові акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність.

Судова практика базується на принципі негайного припинення дії норми, визнаної неконституційною, та відновлення норми в редакції, що існувала до внесення змін, визнаних неконституційними.

При розгляді досліджуваної категорії справ суди повинні керуватися рішеннями Конституційного Суду України від 26 грудня 2011 року № 20-рп/2011 у справі за конституційними поданнями 49 народних депутатів України, 53 народних депутатів України і 56 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 4 розділу VII «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет України на 2011 рік» та від 25 січня 2012 року № 3-рп/2012 у справі за конституційним поданням правління Пенсійного фонду України щодо офіційного тлумачення положень статті 1, частин першої, другої, третьої статті 95, частини другої статті 96, пунктів 2, 3, 6 статті 116, частини другої статті 124, частини першої статті 129 Конституції України, пункту 5 частини першої статті 4 Бюджетного кодексу України, пункту 2 частини першої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України в системному зв’язку з окремими положеннями Конституції України.

Складність законодавчого регулювання соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, зокрема щодо визначення пріоритетності закону, який підлягає застосуванню до спірних відносин у зв’язку з поширенням на них дії нормативних актів однакової юридичної сили, визначення різних розмірів одних і тих самих виплат одночасно законом та підзаконним нормативно-правовим актом, проблеми із визначенням дії в часі приписів нормативно-правового акта, внесені зміни до якого визнані неконституційними, призвели до виникнення спорів у цій сфері. Зокрема, з цієї причини особи, що постраждали від наслідків Чорнобильської катастрофи, масово звертаються до судових органів, вимагаючи виплати недоотриманих ними сум пенсій і компенсацій.

Аналіз даних щодо розгляду справ, пов’язаних із соціальними виплатами особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи

На сьогодні в Україні з 46 мільйонів українців постраждалими внаслідок аварії визнано 2 210 605 осіб.

У першому півріччі 2011 року своїм правом на звернення до суду скористалася майже кожна восьма особа.

Так, упродовж цього періоду в місцевих адміністративних судах перебувало 276 504 справи щодо соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. З них судами розглянуто 206 440 справ і матеріалів. По суті розглянуто 200 985 справ та у 197 130 справах, або 98% справ, вирішених по суті, позовні вимоги задоволено.

Апеляційними судами у першому півріччі 2011 року розглянуто 24 172 справи цієї категорії та у 15 705 справах, або 65% розглянутих в апеляційному порядку справ, постанови місцевих адміністративних судів залишено без змін, у 2 814 справах постанови змінено, у 5 653 справах постанови скасовано.
Вищим адміністративним судом України впродовж зазначеного періоду розглянуто у касаційному порядку 1 221 справу, за результатом чого у 862 справах, або 70% розглянутих справ, судові рішення залишено без змін, у 135 справах судові рішення змінено, у 224 справах – скасовано.

Як свідчать статистичні показники, у першому півріччі 2011 року суди, в основному, правильно розв’язували спори, що виникали у сфері соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. Значна кількість залишених без змін рішень судами апеляційної та касаційної інстанції показує, що упродовж попередніх років сформовано єдині підходи до вирішення таких справ.


Судова практика розгляду справ, пов’язаних із пенсійним забезпеченням осіб, які постраждати внаслідок Чорнобильської катастрофи

Однією з найчисельніших категорій справ за участі осіб, які постраждати внаслідок Чорнобильської катастрофи, є справи про пенсійне забезпечення цієї категорії громадян.

До основних нормативно-правових актів, що регулюють пенсійне забезпечення осіб, якітпостраждали від наслідків Чорнобильської катастрофи, належать закони України «Про пенсійне забезпечення», «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування», «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» та інші нормативно-правові акти.

Постраждалим внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС, відповідно до статті 49 Закону про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, встановлюються пенсії у вигляді:
державної пенсії;
додаткової пенсії за шкоду, заподіяну здоров’ю, яка призначається після виникнення права на державну пенсію.

Особам, віднесеним до категорії 1, державні пенсії призначаються відповідно до статті 54 Закону про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. Це пенсія по інвалідності та пенсія у зв’язку з втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи.

Особам, віднесеним до категорій 2, 3 та 4, пенсія призначається та обчислюється відповідно до Закону України від 9 липня 2003 року № 1058-IV «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» з урахуванням пільг зі зменшення пенсійного віку, встановленого для одержання державних пенсій, та з обчислення середньомісячного заробітку для очислення розміру пенсії (статті 55 та 57 Закону про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи).

Додаткова пенсія за шкоду, заподіяну здоров’ю, яка призначається після виникнення права на державну пенсію, особам, віднесеним до категорії 1, призначається у розмірах, встановлених статтею 50 Закону про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, а особам, віднесеним до категорії 2, 3, 4, – статтею 51 зазначеного Закону.

Частиною четвертою статті 54 Закону про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, у редакції Закону від 6 червня 1996 року № 230/96-ВР (чинна редакція) встановлено, що в усіх випадках розміри пенсій для інвалідів, щодо яких встановлено зв’язок з Чорнобильською катастрофою, не можуть бути нижчими:
по I групі інвалідності – 10 мінімальних пенсій за віком;
по II групі інвалідності – 8 мінімальних пенсій за віком;
по III групі інвалідності – 6 мінімальних пенсій за віком;
дітям-інвалідам – 3 мінімальних пенсій за віком. 

Також цією нормою встановлено, що порядок обчислення пенсії по інвалідності, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, і пенсії у зв’язку з втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи визначається Кабінетом Міністрів України.

Такий порядок було затверджено постановами Кабінету Міністрів України від 11 грудня 1996 року № 1492 «Про затвердження Порядку обчислення пенсій по інвалідності, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, і пенсій у зв’язку з втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи» (втратила чинність згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 1997 року № 523), від 30 травня 1997 року № 523 «Про затвердження нового Порядку обчислення пенсій по інвалідності, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, і пенсій у зв’язку з втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи» (втратила чинність згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 23 листопада 2011 року № 1210).

За змістом частини четвертої статті 54 Закону вихідною величиною для обчислення пенсії було визначено мінімальну пенсію за віком.

Частиною першою статті 28 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» визначено, що мінімальний розмір пенсії за віком за наявності у чоловіків 25, а у жінок – 20 років страхового стажу встановлюється у розмірі прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність, визначеного законом.

Проте частиною третьою цієї статті встановлено, що мінімальний розмір пенсії за віком застосовується виключно для визначення розмірів пенсій, призначених згідно з цим Законом.

Пунктом 14 Прикінцевих положень Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» було доручено Кабінету Міністрів України у тримісячний термін з дня опублікування цього Закону підготувати та подати на розгляд Верховної Ради України пропозиції щодо приведення законів України у відповідність із цим Законом; у шестимісячний термін привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом; у шестимісячний термін із дня опублікування цього Закону привести свої нормативно-правові акти і забезпечити приведення міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади їхніх нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом.

Однак вимоги пункту 14 Прикінцевих положень Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» виконані не в повністю, зокрема закони України у відповідність із цим Законом приведені не були, як і нормативно-правові акти центральних органів влади.

У зв’язку з цим щодо пенсіонерів, яким пенсія призначена за іншими спеціальними законами, у тому числі й на підставі Закону про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, зазначений у частині першій статті 28 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» розмір мінімальної пенсії за віком органи Пенсійного фонду України не застосовували.

Натомість обчислення пенсії цій категорії громадян здійснювали відповідно до пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 3 січня 2002 року № 1 «Про підвищення розмірів пенсій та інших соціальних виплат окремим категоріям пенсіонерів, фінансування яких здійснюється за рахунок коштів державного бюджету» (втратила чинність з 1 вересня 2008 року згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 16 липня 2008 року № 654), тобто виходячи з величини 19,91 гривні.

Відмова органів Пенсійного фонду України здійснити перерахунок раніше призначених державних та додаткових пенсій, виплата яких передбачена статтями 50, 54 Закону про статус та соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, виходячи з мінімальної заробітної плати, стала підставою для численних позовів до суду.

Вирішуючи справи цієї категорії, адміністративні суди формували практику виходячи з позиції Верховного Суду України. Оцінюючи дії відповідачів у справах цієї категорії, Верховний Суд України звернув увагу на те, що положення Порядку обчислення пенсій по інвалідності, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, і пенсій у зв’язку з втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 1997 року № 523, (чинного до 23 листопада 2011 року) стосовно критеріїв обчислення розмірів пенсій відповідають положенням статей 50, 54 Закону про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. Пунктом 2 постанови Кабінету Міністрів України від 3 січня 2002 року № 1 «Про підвищення розмірів пенсій та інших соціальних виплат окремим категоріям пенсіонерів, фінансування яких здійснюється за рахунок коштів державного бюджету», всупереч положенням статей 50, 54 зазначеного Закону, Кабінет Міністрів України встановив розміри сум, з яких проводиться розрахунок пенсій, при тому, що ці суми не відповідають розмірам мінімальної пенсії за віком.

Матеріали узагальнення свідчать, що неоднозначною була практика судів щодо застосування положень частин першої та третьої статті 28 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування».

На час здійснення узагальнення у судовій практиці вироблено єдиний підхід щодо застосування цих норм. Суди вважають, що застереження з приводу поширення дії частини першої статті 28 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» не є перешкодою для застосування мінімального розміру пенсії за віком для обчислення інших пенсій чи доплат, пов’язаних з мінімальною пенсією за віком, оскільки чинним законодавством не встановлено іншого мінімального розміру пенсії за віком.

Згідно з частиною третьою статті 67 Закону про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, яка набрала чинності 31 жовтня 2006 року, у разі збільшення визначеного законом розміру прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність, підвищується розмір пенсії, визначений відповідно до статті 54 цього Закону, а також розмір додаткової пенсії за шкоду, заподіяну здоров’ю, особам, віднесеним до категорії 1, 2, 3, 4, розмір щомісячної компенсації сім’ям за втрату годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи. Перерахунок пенсії здійснюється з дня встановлення нового розміру прожиткового мінімуму.

У судовій практиці не виникає утруднень щодо застосування цієї норми, аналіз якої дозволяє дійти висновку, що підставою для перерахунку пенсії є встановлення нового розміру прожиткового мінімуму, і перерахунок проводиться з дня встановлення цього мінімуму.

Оскільки новий мінімальний розмір пенсії за віком залежить від нового розміру прожиткового мінімуму, то у разі збільшення розміру прожиткового мінімуму перерахунок пенсії має проводитися виходячи з нового розміру мінімальної пенсії за віком.

Законом України від 28 грудня 2007 року № 107-VI «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» частини третю і четверту статті 54 було змінено та визначено, розміри пенсій для інвалідів, щодо яких встановлено зв’язок з Чорнобильською катастрофою, кратні прожитковому мінімуму.

Рішенням Конституційного Суду України від 22 травня 2008 року № 10-рп/2008 зміни були визнані такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними).
28 травня 2008 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову № 530 «Деякі питання соціального захисту окремих категорій громадян», якою встановлено розміри виплат указаним категоріям громадян в абсолютних величинах.

Нарахування особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, виплат у розмірах, встановлених постановою Кабінету Міністрів України від 28 травня 2008 року № 530 «Деякі питання соціального захисту окремих категорій громадян», а не Законом про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, до якого зміни не вносилися, стало підставою звернення до суду цих категорій громадян упродовж другої половини 2008 року і до липня 2011 року.

Розв’язуючи такі спори, суди надавали пріоритет нормам Закону про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, і задовольняли позови громадян про здійснення перерахунку пенсійних виплат з урахуванням розмірів, визначених у ньому, а не постанові Уряду.

14 червня 2011 року Верховною Радою України прийнято Закон України № 3491-VI «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2011 рік», який набрав чинності 19 червня 2011 року.

Пунктом 7 частини першої зазначеного Закону Прикінцеві положення Закону України «Про Державний бюджет України на 2011 рік» доповнено пунктом 4, яким встановлено, що у 2011 році, зокрема, норми і положення статей 39, 50, 51, 52, 54 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України виходячи з наявного фінансового ресурсу бюджету Пенсійного фонду України на 2011 рік.

Проте до відповідних норм Закону про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, законодавцем змін не внесено. Таким чином, виникла ситуація, коли розміри виплат (у 2011 році їх визначення делеговано Кабінету Міністрів України) врегульовано актами однакової сили.

Розв’язуючи такі спори, суди виходять з того, що у разі наявності суперечностей між нормами законів, що мають однакову юридичну силу, застосуванню підлягає той із них, який прийнято пізніше. Як показує аналіз судової практики, суди визнавали правомірними дії органів Пенсійного фонду України щодо перерахунку пенсій на підставі положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2011 рік» та у розмірах, встановлених постановою Кабінету Міністрів України від 6 липня 2011 року № 745 «Про встановлення деяких розмірів виплат, що фінансуються за рахунок коштів державного бюджету» .

Обґрунтованість такого підходу підтверджено рішеннями Конституційного Суду України від 26 грудня 2011 року № 20-рп/2011 та
25 січня 2012 року № 3-рп/2012.

Окремої уваги заслуговують справи щодо перерахунку пенсій, призначених у розмірах, встановлених відповідно до статті 54 Закону про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, з урахуванням положень постанов Кабінету Міністрів України від 13 липня 2004 року № 894 «Про підвищення розмірів пенсій, призначених відповідно до частини четвертої статті 54 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» та від 27 грудня 2005 року № 1293 «Про збільшення розмірів пенсії деяким категоріям громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (втратили чинність згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 23 листопада 2011 року № 1210).

Згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 13 липня 2004 року № 894 «Про підвищення розмірів пенсій, призначених відповідно до частини четвертої статті 54 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» визначено про збільшення з 1 вересня 2004 року на 12 відсотків пенсії (без урахування надбавок, підвищень, додаткових пенсій, державної допомоги та сум індексацій), призначеної відповідно до частини четвертої статті 54 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи».

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2005 року № 1293 «Про збільшення розмірів пенсії деяким категоріям громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», яка набрала законної сили 1 січня 2006 року, збільшено розмір пенсії, призначеної відповідно до статті 54 Закону про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи: у 3,5 раза – пенсії по інвалідності учасникам ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС у 1986 році та пенсії у зв’язку із втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи членам їх сімей, у 2,5 раза – пенсії по інвалідності учасникам ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС у 1987–1990 роках, громадянам, евакуйованим у 1986 році із зони відчуження, та пенсії у зв’язку із втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи членам їх сімей.

У судовій практиці мали місце випадки задоволення місцевими адміністративними судами подібних позовних вимог. Однак така судова практика не була підтримана апеляційними адміністративними судами та Вищим адміністративним судом України. Позиція судів полягала в тому, що перерахунок пенсії з урахуванням положень цих постанов стосується пенсій, призначених з дотриманням положень постанови Кабінету Міністрів України від 3 січня 2002 року № 1, яким їх розрахунок здійснювався з 19,91 гривні Такий перерахунок мав разовий характер.

З урахуванням того, що відповідно до статті 54 Закону про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, порядок обчислення пенсії по інвалідності, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, і пенсії у зв’язку з втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи визначається Кабінетом Міністрів України, суди сформували практику, відповідно до якої розмір пенсії визначається тільки цим Законом, а порядок її обчислення регулюється відповідними постановами Кабінету Міністрів України.

Суди зауважували, що вищенаведені постанови за своїм правовим навантаженням не можуть регулювати умови пенсійного забезпечення, зокрема його розмір.

Судова практика розгляду справ, пов’язаних із компенсаційними виплатами особам, що постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи

Аналіз судової практики показує, що найчастіше предметом судового розгляду є дії органів праці та соціального захисту щодо нарахування та виплати одноразової компенсація учасникам ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, які стали інвалідами внаслідок Чорнобильської катастрофи, та сім’ям, що втратили годувальника із числа осіб, які належать до учасників ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС та смерть яких пов’язана з Чорнобильською катастрофою, і батькам померлого громадянина (далі – одноразова компенсація) та щорічної допомоги на оздоровлення учасникам ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, які стали інвалідами внаслідок Чорнобильської катастрофи, учасникам ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, кожній дитині, яка втратила внаслідок Чорнобильської катастрофи одного з батьків, евакуйованим із зони відчуження у 1986 році, включаючи дітей (далі – щорічна допомога).

Осіб, які мають право на одержання одноразова компенсація та щорічної допомоги, їх розміри визначено статтею 48 Закону про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи.

Одноразова компенсація учасникам ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС

Матеріали узагальнення свідчать, що предметом дослідження у справах, пов’язаних із виплатою одноразової компенсації, є правомірність визначення відповідачем розміру виплаченої компенсації.

Визначаючи розмір виплат, органи праці та соціального захисту населення керувалися постановами Кабінету Міністрів України від 26 липня 1996 року № 836 «Про компенсаційні виплати особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», від 20 квітня 2007 року № 649 «Про встановлення розмірів виплат деяким категоріям громадян, що постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи».

Як свідчить аналіз судової практики, для визначення розміру одноразової компенсації застосуванню підлягають положення статті 48 Закону про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та закони України про Державний бюджет України на відповідний рік, яким встановлюється розмір мінімальної заробітної плати на відповідний рік.

Постанови Кабінету Міністрів України від 26 липня 1996 року № 836 «Про компенсаційні виплати особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», від 20 квітня 2007 року № 649 «Про встановлення розмірів виплат деяким категоріям громадян, що постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» застосуванню не підлягають, оскільки всупереч вимогам Закону про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи (який встановив розмір одноразової компенсації як величину, кратну відносно до розміру мінімальної заробітної плати, визначеної Законом на час здійснення виплати) для інвалідів установлено конкретні розміри такої компенсації у твердій грошовій сумі.

Ця позиція сформульована за результатом аналізу судової практики Вищого адміністративного суду України.

Вирішуючи справи про виплату одноразової компенсації сім’ям, які втратили годувальника із числа осіб, віднесених до учасників ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС та смерть яких пов’язана з Чорнобильською катастрофою, судам необхідно звертати увагу на те, що право на отримання одноразової компенсації в разі втрати годувальника має сім’я, в якій є непрацездатні члени, що були на утриманні. Перелік непрацездатних членів сім’ї, які вважаються утриманцями, визначено статтями 37, 38 Закону України «Про пенсійне забезпечення».

Щорічна допомога на оздоровлення учасникам ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС

Дещо складнішою категорією справ є справи про перерахунок щорічної допомоги на оздоровлення учасникам ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС. Особливої уваги під час їх розгляду потребує визначення закону, що підлягає застосуванню для розв’язання спору та вирішення справи, оскільки починаючи з 2006 року частина четверта статті 48 Закону про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, яка визначала розміри цих виплат, майже щороку зазнавала змін, та встановлення дати виникнення права позивача на таку виплату.

Для здійснення цього виду виплат органи праці та соціального захисту населення керувалися відповідними постановами Кабінету Міністрів України. Серед них постанови Уряду від 26 липня 1996 року № 836 «Про компенсаційні виплати особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», від 12 липня 2005 року № 562 «Про щорічну допомогу на оздоровлення громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи».

Тривалий час практика судів щодо вирішення таких справ була неоднозначною. Адміністративні суди у цій категорії справ формували свої позиції, враховуючи практику Верховного Суду України, зокрема постанови від 14 листопада, 26 грудня 2006 року. У цих постановах, скасовуючи рішення цивільних судів, Верховний Суд України висловив позицію про необхідність застосування до спірних відносин вимог статті 48 Закону про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та розміру мінімальної заробітної плати, встановленого відповідними законами України, а не постанови Кабінету Міністрів України від 26 липня 1996 року «Про компенсаційні виплати особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи».

Пунктом 37 статті 77 Закону України «Про Державний бюджет України на 2006 рік» дію абзаців другого, третього, четвертого, п’ятого, шостого та сьомого частини четвертої статті 48 Закону про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, було зупинено на 2006 рік у частині виплати компенсацій і допомоги у розмірах відповідно до мінімальної заробітної плати.

Упродовж 2006 року зміни до зазначених норм не вносилися, а тому органи праці та соціального захисту населення нарахування щорічної допомоги здійснювали у розмірах, визначених постановою Кабінету Міністрів України від 12 липня 2005 року № 562 «Про щорічну допомогу на оздоровлення громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи».

Суди, посилаючись на те, що на час виплати допомоги на оздоровлення у 2006 році діяли обмеження щодо реалізації статті 48 названого Закону, встановлені Законом України «Про Державний бюджет України на 2006 рік», визнавали правомірними дії органів праці і соціального захисту населення щодо виплати щорічної допомоги на оздоровлення у розмірах, визначених цією постановою.

Так само у 2007 році дію відповідних норм статті 48 Закону про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, було зупинено бюджетним законом.

Рішенням Конституційного Суду України від 9 липня 2007 року № 6-рп/2007 відповідні положення Закону України «Про Державний бюджет України на 2007 рік» визнані неконституційними.

Оцінюючи правомірність нарахування цієї компенсації у 2007 році, суди напрацювали практику, згідно з якою до набрання чинності рішення Конституційного Суду України щорічна допомога на оздоровлення у 2007 році підлягала сплаті в розмірі, встановленому постановою Кабінету Міністрів України від 12 липня 2005 року № 562 «Про щорічну допомогу на оздоровлення громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», а з 9 липня 2007 року – виходячи із загальних засад пріоритетності законів над підзаконними актам вихідним критерієм обрахунку такої допомоги виступала мінімальна заробітна плата, встановлена Законом України «Про Державний бюджет України на 2007 рік».

Законом України від 28 грудня 2007 року № 107-VI «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» стаття 48 Закону про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, була викладена в новій редакції, відповідно до якої одноразова компенсація учасникам ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, які стали інвалідами внаслідок Чорнобильської катастрофи, та сім’ям, які втратили годувальника із числа осіб, віднесених до учасників ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС та смерть яких пов’язана з Чорнобильською катастрофою, щорічна допомога на оздоровлення виплачується в порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України.

Ці зміни також були визнані неконституційними Рішенням Конституційного Суду України від 22 травня 2008 року № 10-рп/2008. Практика судів щодо вирішення справ, пов’язаних із виплатою щорічної допомоги у 2008 році, була аналогічною практиці щодо відносин, які виникли у 2007 році.

Упродовж 2009 – 14 червня 2011 років названа норма змін не зазнавала.

Звертає увагу і той факт, що у 2006, 2007, 2009, 2010 роках норми бюджетних законів містили приписи про надання права Кабінету Міністрів України встановлювати розміри соціальних виплат, які відповідно до законодавства визначаються залежно від розміру мінімальної заробітної плати, в абсолютних сумах у межах асигнувань, передбачених за відповідними бюджетними програмами.

Однак Кабінетом Міністрів України упродовж цих років не було видано відповідних актів, а тому суди починаючи з 22 травня 2008 року і до 23 липня 2011 року задовольняли позови про перерахунок щорічної допомоги на оздоровлення у розмірах, визначених статтею 48 Закону про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи.

Прикладами такого правозастосування можуть слугувати судові рішення Вищого адміністративного суду України та Верховного Суду України.

Починаючи з 23 липня 2011 року – дня набрання чинності постановою від 6 липня 2011 року № 745 «Про встановлення деяких розмірів виплат, що фінансуються за рахунок коштів державного бюджету» (1 січня 2012 року постанова втратила чинність у зв’язку із закінченням строку її дії), суди підтверджували правомірність дій органів праці та соціального захисту населення щодо нарахування щорічної допомоги у розмірах, визначених цією постановою.

Для правильного розв’язання спору, пов’язаного з нарахуванням щорічної допомоги, має значення встановлення дати нарахування та виплати особі цієї допомоги.

Порядком виплати органами соціального захисту населення щорічної допомоги на оздоровлення громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, затвердженим наказом Міністерства праці та соціальної політики України від 4 січня 2000 року № 1 (втратив чинність на підставі наказу Міністерства праці та соціальної політики від 12 грудня 2006 року № 473), було встановлено, що підставою для призначення допомоги на оздоровлення є, зокрема, письмова заява особи, якій провадиться виплата допомоги, та довідка з місця роботи або органу, що виплачує пенсію, із зазначенням терміну останньої виплати допомоги. Термін виплати допомоги визначається за погодженням із громадянином, який звернувся за допомогою.

Відповідно до частин шостої, сьомої, якими стаття 48 доповнена Законом України від 6 червня 1996 року № 230/96-ВР, виплати, зазначені в цій статті, провадяться протягом одного місяця з дня встановлення інвалідності чи смерті потерпілого. Розмір мінімальної заробітної плати визначається на момент виплати.

Таким чином, визначення дати нарахування та виплати щорічної допомоги підлягає обов’язковому встановленню під час розгляду справ, оскільки від встановленого залежить оцінка правильності здійсненого нарахування та виплати.




Строки звернення до суду

Згідно з частиною першою статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Частиною третьою цієї статті передбачено, що для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

У судовій практиці мали місце випадки задоволення позовних вимог про сплату щорічної допомоги на оздоровлення за кілька років. Визнаючи позовні вимоги обґрунтованими, суди посилалися на положення пункту 3 частини першої статті 268 Цивільного кодексу України, відповідно до якого позовна давність не поширюється на вимоги про відшкодування шкоди, завданої каліцтвом, іншим ушкодженням здоров’я або смертю.

Таку практику не можна визнати правильною. Зокрема обґрунтування цієї позиції навів Верховний Суд України в одній із справ, зазначивши таке.

Під словосполученням «іншими законами» не можуть розумітися положення глави 19 Цивільного кодексу України, оскільки позовна давність – це строк, у межах якого особа може звернутися до суду з вимогою про захист свого цивільного права або інтересу, а адміністративний позов – звернення до адміністративного суду про захист прав, свобод та інтересів у публічно-правових відносинах. Виходячи зі змісту статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України, інші закони – це закони, які встановлюють строки звернення до адміністративного суду з вимогою вирішити публічно-правовий спір.
Спір про нарахування суб’єктом владних повноважень та проведення встановлених статтею 48 Закону про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, виплат є публічно-правовим, а не цивільно-правовою вимогою, заявленою в адміністративній справі. У зв’язку з цим до таких вимог правила позовної давності, встановлені главою 19 Цивільного кодексу України, не застосовуються.

Часто заявники, мотивуючи позовні вимоги в частині дотримання строку звернення до суду, посилаються на положення частини другої статті 46 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування», частини другої статті 87 Закону України «Про пенсійне забезпечення».

Аналіз судової практики показує, що суди не приймають таких доводів до уваги, оскільки зазначені приписи встановлюють строки виплати нарахованих пенсій за минулий час і не визначають строки призначення і нарахування пенсій.

Таким чином, зазначені норми не регулюють питання строку звернення до адміністративного суду з позовами до органів Пенсійного фонду України про нарахування підвищення до пенсії.

Не встановлює строку звернення до адміністративного суду громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, і частина перша статті 76 Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку», оскільки відповідно до частини восьмої статті 73 цього Закону відповідальність за шкоду, спричинену Чорнобильською катастрофою, встановлюється відповідним законодавством України.

Крім того, відповідно до статті 90 зазначеного Закону всі вимоги цього Закону застосовуються щодо будь-якого ядерного інциденту, що може статися на території України, після набрання цим Законом чинності, тобто починаючи з 21 березня 1995 року.

Актом спеціального законодавства, дія якого спрямована на реалізацію конституційного права громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, на охорону їх життя і здоров’я та створює єдиний порядок визначення категорій зон радіоактивно забруднених територій, умов проживання і трудової діяльності на них, соціального захисту потерпілого населення України та встановлює відповідальність за шкоду, спричинену Чорнобильською катастрофою, є Закон про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи.

Абзацом третім частини другої статті 1 цього Закону передбачено, що державна політика в галузі соціального захисту потерпілих від Чорнобильської катастрофи та створення умов проживання і праці на забруднених територіях базується, зокрема, на принципі соціального захисту людей, повного відшкодування шкоди особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи.

Статтею 70 Закону про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, закріплено право громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, захищати у відповідних державних, судових органах свої законні інтереси та інтереси своїх дітей. При цьому зазначеним Законом строк звернення до суду з адміністративним позовом не встановлено.

З огляду на викладене під час вирішення питання щодо дотримання строку звернення до адміністративного суду з позовами про перерахунок та виплату пенсії громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, необхідно керуватися нормами статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України.

Окремі процесуальні питання, що виникають під час розгляду справ, пов’язаних із соціальними виплатами особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи

Як зазначалося вище Законом про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, передбачено низку компенсаційних виплат, доплат і допомоги зазначеній категорії громадян. Ці виплати є одноразовими або щомісячними.

Останнім часом у судовій практиці виникали питання щодо формулювання резолютивної частини постанов, прийнятих у справах про перерахунок та виплату щомісячних пенсійних виплат, зокрема доцільності зазначення кінцевого терміну присуджених виплат.

Вирішуючи це питання, на нашу думку, необхідно виходити з поняття позову та його видів. За загальним правилом, позови про присудження спрямовуються на поновлення порушеного права й усунення наслідків правопорушення.

З огляду на положення статей 21, 105, 162 Кодексу адміністративного судочинства України у досліджуваній категорії справ суд, встановивши, що відповідачі порушили норми права, які регулюють спірні відносини, визнає такі дії незаконними і зобов’язує відповідачів провести нарахування та здійснити виплату належних сум для усунення наслідків протиправних дій.

При цьому судом не може встановлюватися кінцевий строк виплати нарахованої пенсії, оскільки за наявності права на отримання пенсії у встановленому розмірі це обмежуватиме таке право. Крім цього, суд у зазначеній категорії справ не наділений повноваженнями регламентувати порядок діяльності суб’єкта владних повноважень шляхом встановлення кінцевого строку здійснення виплат.

У свою чергу відповідно до частини другої статті 19 Конституції України суб’єкт владних повноважень, здійснюючи свої владні управлінські функції, зобов’язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У разі зміни після прийняття рішення судом розміру та порядку виплати пенсій, припинення участі застрахованої особи в системі загальнообов’язкового державного пенсійного страхування орган влади повинен діяти відповідно до чинного законодавства, не допускаючи за подібних обставин порушень, на які вже звертав увагу суд.

Отже, вирішуючи питання про зобов’язання здійснити перерахунок та виплачувати належні платежі, суд, у разі відсутності спору про право особи на отримання підвищення до пенсій або встановлення такого права в судовому порядку, не має підстав обмежувати орган, відповідальний за здійснення їх перерахунку і виплати, певним часовим проміжком, якщо не відбулося змін у законодавстві.

Справи, пов’язані з перерахунком пенсій, компенсацій особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, відповідно до пункту 2 частини першої статті 1832 Кодексу адміністративного судочинства України можуть розглядатися у порядку скороченого провадження.

Законом України від 17 листопада 2011 року № 4054-VI «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення окремих положень адміністративного судочинства», який набрав чинності з 31 грудня 2011 року, до статей 1832 та 256 Кодексу адміністративного судочинства України внесено зміни та, серед іншого, обмежено можливість звернення судових рішень, ухвалених у справах, що визначені пунктом 2 частини першої статті 1832 цього Кодексу, до негайного виконання.

У практиці судів виникали питання щодо повороту виконання постанов, прийнятих у справах досліджуваної категорії.

Питання повороту виконання постанов про присудження виплати пенсій чи інших періодичних платежів з Державного бюджету України або позабюджетних державних фондів урегульовано статтею 266 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до зазначеної норми поворот виконання допускається за умови, що скасована постанова була обґрунтована на повідомлених позивачем завідомо неправдивих відомостях або поданих ним підроблених документах.

Тобто перелік підстав для повороту виконання судових рішень є вичерпним. Не може бути підставою для повороту виконання рішення скасування його судом апеляційної інстанції.

Висновки

Результати узагальнення свідчать, що суди в цілому правильно вирішують справи, пов’язані із соціальними виплатами особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. Виявлені випадки неоднакового застосування судами норм чинного законодавства, недотримання його положень є наслідком неоднакового розуміння законодавства, що підлягає застосуванню під час вирішення цієї категорії справ.

Часта зміна законодавчого урегулювання питання розмірів соціальних виплат особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, а саме унормування цих питань актами різної юридичної сили, одночасна дія підзаконних нормативних актів, що регулюють одні і ті ж відносини, були основними причинами суддівських помилок.

Кабінетом Міністрів України на сьогодні вжито заходів щодо удосконалення відповідної нормативної бази, у зв’язку з чим із 1 січня 2012 року втратила чинність низка постанов Уряду, що регулювали питання соціальних виплат деяким категоріям громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи.

Водночас у світлі рішень Конституційного Суду України від 26 грудня 2011 року № 20-рп/2011 та 25 січня 2012 року № 3-рп/2012 суди під час вирішення справ про соціальний захист громадян керуються, зокрема, принципом законності. Цей принцип передбачає застосування судами законів України, а також нормативно-правових актів відповідних органів державної влади, виданих на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, в тому числі нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, виданих у межах його компетенції, на основі й на виконання Бюджетного кодексу України, закону про Державний бюджет України на відповідний рік та інших законів України.

Однак не всі акти Уряду, що підлягають застосуванню судами під час розгляду та вирішення справ, що були об’єктом дослідження, містять посилання на законодавчі акти, на виконання яких вони видані. Зазначене може створити підстави для різної судової практики. А тому апеляційним адміністративним судам необхідно періодично узагальнювати практику розгляду місцевими судами справ досліджуваної категорії та вживати відповідних заходів для усунення виявлених недоліків і підвищення рівня правосуддя.

Для усунення наведених розбіжностей у застосуванні норм чинного законодавства вважаємо за необхідне підготовлені матеріали використати для підготовки постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України, підготувати пропозиції щодо внесення необхідних змін до законодавства та ознайомити з цією довідкою суддів Вищого адміністративного суду України, апеляційних та місцевих адміністративних судів.



Секретар Пленуму
Вищого адміністративного
суду України                                                                             М. Смокович

Начальник управління узагальнення
судової практики, судової статистики,
надання методичної допомоги та контролю
за єдністю судової практики                                                   Н. Богданюк

20.02.2012

Силка на файл в форматі Word

http://www.vasu.gov.ua/userfiles/file/Uzagal_sud_prak/Uzagal_Chernobil.doc