Довідка про результати вивчення та узагальнення практики розгляду справ за позовами фізичних осіб із приводу рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності

На виконання плану роботи Вищого адміністративного суду України на друге півріччя 2009 року другою судовою палатою спільно з управлінням узагальнення судової практики та судової статистики здійснено вивчення та узагальнення практики розгляду адміністративними судами справ за позовами фізичних осіб із приводу рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності.

1. Проблемні питання застосування норм процесуального права

Вивчення судової практики показало, що судами в основному правильно вирішуються ці справи, із достатньою повнотою перевіряється законність постанов, прийнятих у справах про адміністративні правопорушення. Проте подекуди суди не враховують особливостей розгляду цієї категорії справ, а тому метою зазначеного дослідження є виявлення складних та спірних питань, які виникають у судовій практиці, вироблення пропозицій для забезпечення єдиного та правильного застосування законодавства.

Об’єктом цього дослідження є судові рішення вказаної категорії справ та надана апеляційними адміністративними судами інформація про практику розв’язання спорів за позовами фізичних осіб про оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності.

Правопорушення та адміністративну відповідальність за їх вчинення визначено низкою нормативно-правових актів, серед яких кодифіковані законодавчі акти – Кодекс України про адміністративні правопорушення (далі – КУпАП), Митний кодекс України, які містять перелік діянь, класифікованих як правопорушення, та встановлюють порядок застосування адміністративних стягнень. Іншими кодифікованими законодавчими актами – Лісовим, Повітряним, Водним кодексами України – визначено загальнообов’язкові правила поведінки, які держава встановлює з метою дотримання режиму законності, захисту прав і свобод громадян, суспільних і державних інтересів, проте не встановлено адміністративних стягнень за порушення цих правил, що пояснює їх відсильний характер.

Питання застосування адміністративних стягнень у певному виді суспільних відносин урегульовано також низкою законів України, серед яких закони України “Про правовий режим надзвичайного стану”, “Про боротьбу з корупцією”, “Про державну податкову службу в Україні”, “Про ветеринарну медицину”, “Про електроенергетику” тощо.

1.1. Питання розмежування юрисдикції судів

У процесі здійснення цього узагальнення виявлено, що в судовій практиці виникали ускладнення під час визначення судової юрисдикції щодо вирішення справ з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності.

Суб’єктний склад учасників судового процесу у спорах зазначеної категорії становлять особи, до яких були застосовані адміністративні стягнення, та органи (посадові особи), уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення.

За загальним правилом, визначеним статтею 213 КУпАП, справи про адміністративні правопорушення розглядаються:

адміністративними комісіями при виконавчих комітетах сільських, селищних, міських рад;

виконавчими комітетами сільських, селищних, міських рад;

районними, районними у місті, міськими чи міськрайонними судами (суддями);

органами внутрішніх справ, органами державних інспекцій та іншими органами (посадовими особами), уповноваженими на те цим Кодексом.

Підвідомчість справ про адміністративні правопорушення визначено статтями 218 – 24417 КУпАП.

У свою чергу, на такі справи не поширюється компетенція адміністративних судів (пункт 3 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС)).

Разом із тим статтею 287 КУпАП особі, щодо якої прийнято постанову у справі про адміністративне правопорушення, а також потерпілим надано право оскаржити її.

Відповідно до частини другої зазначеної норми постанова районного, районного у місті, міського чи міськрайонного суду (судді) про накладення адміністративного стягнення може бути оскаржена в порядку, визначеному КУпАП.

Порядок оскарження постанов у справах про адміністративні правопорушення, прийнятих іншими органами (посадовими особами), визначений статтею 288 КУпАП. Відповідно до цієї статті постанову у справі про адміністративне правопорушення може бути оскаржено:

постанову адміністративної комісії – у виконавчий комітет відповідної ради або в районний, районний у місті, міський чи міськрайонний суд, у порядку, визначеному КАС, з особливостями, встановленими цим Кодексом;

рішення виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради – у відповідну раду або в районний, районний у місті, міський чи міськрайонний суд, у порядку, визначеному КАС, з особливостями, встановленими цим Кодексом;

постанову іншого органу (посадової особи) про накладення адміністративного стягнення – у вищестоящий орган (вищестоящій посадовій особі) або в районний, районний у місті, міський чи міськрайонний суд, у порядку, визначеному КАС, з особливостями, встановленими цим Кодексом.

Тобто, за змістом указаних правових норм, постанови про адміністративні правопорушення, прийняті судом, можуть бути оскаржені в порядку, визначеному КУпАП; для постанов, прийнятих іншими органами (посадовими особами), встановлено альтернативний порядок оскарження: або до виконкому відповідної ради, до відповідної ради, до вищестоящого органу (вищестоящої посадової особи), або до адміністративного суду в порядку, передбаченому КАС.

Як свідчать матеріали розглянутих судами справ, у судовій практиці траплялися випадки недотримання судами вимог КАС щодо юрисдикції справ досліджуваної категорії.

Наприклад, закриваючи провадження у справах, суди виходили з того, що предметом спору у таких справах є накладення адміністративних стягнень, а тому відповідно до пункту 3 частини другої статті 17 КАС компетенція адміністративних судів на ці спори не поширюється.

Зазначені порушення норм процесуального права були підставою для скасування судових рішень.

Прикладом є справа Миколаївського районного суду Львівської області за адміністративним позовом гр. І. до старшого державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища у Львівській області про визнання протиправною та скасування постанови про накладення адміністративного стягнення.

Ухвалою суду першої інстанції від 02.10.2007 відмовлено у відкритті провадження у справі з огляду на те, що компетенція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи про накладення адміністративних стягнень. Ураховуючи те, що позивач просить визнати протиправною та скасувати постанову про накладення адміністративного стягнення, справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 08.07.2008 рішення суду першої інстанції скасовано, а справу направлено до місцевого суду для вирішення питання про відкриття провадження у справі.

Суд апеляційної інстанції зазначив, що предметом оскарження у справі є рішення суб’єкта владних повноважень, ухвалене у справі про притягнення до адміністративної відповідальності гр. І., а тому суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про неналежність розгляду цієї справи в порядку адміністративного судочинства.

Іншим прикладом може слугувати справа за позовом гр. К. до начальника районного відділу земельних ресурсів Біляївського району Одеської області про скасування постанови про накладення адміністративного стягнення. Скасовуючи рішення судів попередніх інстанцій, Вищий адміністративний суд України (ухвала від 01.04.2009) зазначив, що згідно з частиною першою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Згідно з частиною другою статті 4 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

Відповідно до глави 17 Розділу ІІІ КУпАП до органів, уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення, належать, в тому числі, органи земельних ресурсів, які, згідно зі статтею 2381 КУпАП, розглядають справи про адміністративні правопорушення, пов’язані з порушенням законодавства в галузі використання і охорони земель та порядку регулювання земельних відносин (статті 52, 53, 531, 532, 54, 55, 56, 1885 Кодексу), та вирішують питання про притягнення винних осіб до адміністративної відповідальності і накладення адміністративного стягнення.

З системного аналізу наведених норм слідує, що адміністративні суди дійсно не розглядають публічно-правові справи про адміністративні правопорушення, оскільки їх розглядають визначені Главою 17 Розділу ІІІ КУпАП органи, які приймають за результатами розгляду відповідні постанови.

У свою чергу, статтею 287 КУпАП особі, щодо якої прийнято постанову у справі про адміністративне правопорушення, надано право оскаржити її.

Порядок оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення визначений статтею 288 КУпАП. Указаними правовими нормами особам, відносно яких прийнято постанову, надано право на її оскарження до вищого органу або районного, районного у місті, міського чи міськрайонного суду у порядку, визначеному КАС, з особливостями, встановленими цим Кодексом.

А тому позовні вимоги щодо перевірки постанови про накладення адміністративного стягнення підлягають розглядові в суді, й суддя суду першої інстанції безпідставно відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі.

Аналізуючи порушене питання, слід звернути увагу судів на те, що у справах з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності адміністративним судом не вирішується питання щодо притягнення особи до адміністративної відповідальності, а перевіряється законність рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень у таких справах, за наслідками чого суд може визнати незаконним і скасувати рішення про накладення адміністративного стягнення або відмовити у цьому.

Окремо слід звернути увагу на визначення юрисдикції справ стосовно оскарження постанов, прийнятих у справах про порушення митних правил, оскільки у процесі вивчення судової практики виявлено, що у судів виникали ускладнення при розмежуванні юрисдикції судів щодо вирішення таких справ.

Розділом ХІХ Митного кодексу України визначено порядок провадження у справах про порушення митних правил, процесуальні дії та порядок їх проведення, оскарження постанов у справах про порушення митних правил.

Відповідно до статті 386 цього Кодексу органами, уповноваженими розглядати справи про порушення митних правил, є митні органи та місцеві суди (судді) за місцем розташування митних органів, посадові особи яких здійснювали провадження у цих справах.

Таким чином, справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності митних органів у справах про порушення митних правил, розгляд яких віднесено до компетенції митних органів, є адміністративними справами.
У свою чергу спори з приводу рішень, дій чи бездіяльності митних органів у справах про порушення митних правил, розгляд яких віднесено до компетенції місцевих судів не підлягають розгляду у порядку адміністративного судочинства.

Як зазначив Верховний Суд України у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю “Прилуцький нафтоналив” до Чернігівської митниці (постанова від 10.03.2009) предметом спору у справі зазначено: визнання нечинним протоколу про порушення митних правил; визнання незаконними дій Чернігівської митниці щодо вилучення предмета правопорушення та зобов’язання Чернігівської митниці не вчиняти перешкод щодо переміщення через митний кордон України вилученого митниками вантажу.

Закриваючи провадження у справі лише в частині спору щодо чинності протоколу про порушення митних правил, касаційний суд не врахував, що посадові особи Чернігівської митниці, складаючи протокол про порушення митних правил за ознаками статті 352 Митного кодексу України, затримуючи вантаж, що є безпосереднім предметом порушення митних правил, та перешкоджаючи тим самим переміщенню цього вантажу через митний кордон України, виконували не звичайні управлінські функції, а вчиняли процесуальні дії у справі про порушення митних правил.

Згідно з частиною другою статті 386 Митного кодексу України справа про порушення митних правил, передбачених статтею 352 цього Кодексу, розглядається місцевим судом (суддею) за місцем розташування митного органу, посадові особи якого здійснювали провадження у ній.

Відповідно до пункту 3 частини другої статті 17 КАС компетенція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи про накладення адміністративних стягнень.

Таким чином, провадження у справах про порушення митних правил, за які передбачена адміністративна відповідальність, розгляд справ про порушення митних правил, накладення адміністративних стягнень, оскарження постанов суду (судді) у справі про порушення митних правил здійснюються у порядку, передбаченому Митним кодексом України та КУпАП, і не належать до компетенції адміністративних судів.

1.2. Строк звернення до суду

Відповідно до частини першої статті 99 КАС адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого зазначеним Кодексом або іншими законами. Частиною третьою цієї статті встановлено, що для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до суду.

У зв’язку з цим судам під час розгляду такої категорії справ слід застосовувати строки звернення до суду, встановлені статтею 289 КУпАП, тобто десять днів з дня винесення постанови.

Для прикладу можна навести справу за позовом гр. К. до Хмельницького районного центру зайнятості – робочого органу виконавчої дирекції Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття про скасування рішення про накладення адміністративного стягнення та відшкодування моральної шкоди, в якій, переглядаючи рішення судів у касаційному порядку, Вищий адміністративний суд України (ухвала від 15.07.2009) зазначив таке.

Зі змісту частини першої статті 99 КАС випливає, що адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Ця норма є бланкетною, її зміст говорить про те, що строк звернення до суду може бути встановлений іншим законом. Зі змісту частини другої цієї статті випливає, що цей строк для звернення до суду за захистом прав, свобод та інтересів особи є річним, якщо не встановлено інше. Тобто в цьому випадку законодавець надав перевагу строку звернення до суду, встановленому іншим законом, а не КАС.

За положеннями статті 289 КУпАП скаргу на постанову у справі про адміністративне правопорушення може бути подано протягом десяти днів з дня прийняття постанови. Тобто цією нормою встановлено саме такий строк звернення до адміністративного суду в цій категорії справ, і застосування цього строку дозволяється за приписами статті 99 КАС.

Лише пропущення встановленого десятиденного строку оскарження постанови не може бути підставою для відмови у задоволенні позову.

Зокрема, Вищий адміністративний суд України у справі за позовом гр. К. про визнання дій начальника Криворізького міського управління у справах захисту прав споживачів такими, що не відповідають закону, та скасування постанови про притягнення до адміністративної відповідальності (ухвала від 29.07.2009) зазначив, що, відмовляючи в задоволенні позову, виходячи із порядку застосування процесуальних строків, встановленого статтею 99 КАС та 10-денного строку оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення, передбаченого статтею 289 КУпАП, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що позивач пропустив строк звернення з позовом до адміністративного суду і не довів поважності причин, які можуть бути підставою для його поновлення.

Такий висновок є передчасним, оскільки суди попередніх інстанцій дійшли його без з’ясування всіх обставин справи й перевірки обґрунтованості чи безпідставності позовних вимог, розглядаючи лише причини пропуску позивачем строку звернення з позовом до адміністративного суду, відмовив у задоволенні позовних вимог лише у зв’язку з пропуском такого строку.

З огляду на викладене постанову Дзержинського районного суду міста Кривого Рогу Дніпропетровської області від 08.11.2006 та ухвалу апеляційного суду Дніпропетровської області від 03.04.2007 скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

1.3. Склад суду

Статтею 23 КАС встановлено, що всі адміністративні справи в суді першої інстанції, крім випадків, встановлених цим Кодексом, розглядаються і вирішуються суддею одноособово.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 18 КАС місцевим загальним судам як адміністративним судам підсудні усі адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності.
З огляду на те, що такі справи підсудні місцевим загальним судам як адміністративним судам, їх слід вирішувати та розглядати одноособово.

2. Підстави скасування постанов у справах про адміністративні правопорушення

При розв’язанні спорів за позовами на рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень суди відповідно до частини третьої статті 2 КАС повинні перевіряти, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено);
5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

2.1. Органи, уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення

При розгляді справ про оскарження постанов про адміністративні стягнення суд перевіряє, чи накладено стягнення правомочним органом. Перелік таких органів та їх компетенція визначені статтями 218 – 24417 КУпАП.

Це питання вирішувалося адміністративними судами при розгляді справи за заявою прокурора Красилівського району до Красилівського районного центру зайнятості про визнання незаконним постанови про накладення адміністративного стягнення, в якій Вищий адміністративний суд України (ухвала від 17.03.2009) підтримав позицію судів попередніх інстанцій стосовно того, що директор Красилівського районного центру зайнятості відповідно до статті 2449 КУпАП не наділений повноваженнями застосовувати адміністративні стягнення.

2.2. Суб’єкт правопорушення

Під час призначення адміністративного стягнення суб’єкти владних повноважень не завжди повною мірою враховують особу правопорушника.

Наприклад, у справі за позовом гр. Т. до Державної податкової інспекції у м. Вінниці про скасування постанови у справі про адміністративне правопорушення Вищий адміністративний суд України (ухвала від 11.03.2009) дійшов висновку, що постанова про накладення на позивача адміністративного стягнення у вигляді штрафу на підставі частини першої статті 1641 КУпАП підлягає скасуванню, оскільки є неправомірною з огляду на те, що податковий орган не мав права застосовувати до фізичної особи, яка допустила порушення строків подання декларації про доходи, отримані від продажу нею товарів (надання послуг, виконання робіт) у межах її підприємницької діяльності, відповідальність, визначену цією нормою Кодексу.

Відповідальність, визначена статтею 1641 КУпАП, за неподання або несвоєчасне подання декларацій про доходи застосовується до фізичних осіб, які не мають статусу суб’єкта підприємницької діяльності, а є фізичними особами, які мають статус платника податку з доходів фізичних осіб і зобов’язані декларувати такі доходи згідно з вимогами законодавства.

Спеціальним законом з питань оподаткування, який установлює порядок погашення зобов’язань юридичних або фізичних осіб перед бюджетами та державними цільовими фондами з податків і зборів (обов’язкових платежів), включаючи збір на обов’язкове державне пенсійне страхування та внески на загальнообов’язкове державне соціальне страхування, нарахування і сплати пені та штрафних санкцій, що застосовуються до платників податків контролюючими органами, є Закон України “Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами” від 21.12.2000 № 2181-ІІІ.

До “платників податку” відповідно до пункту 1.1 статті 1 цього Закону відносяться також і фізичні особи, які мають статус суб’єктів підприємницької діяльності.

Підпунктом 17.1.1 пункту 17.1 статті 17 Закону України “Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами” встановлено, що платник податків, що не подає податкову декларацію у строки, визначені законодавством, сплачує штраф у розмірі десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян за кожне таке неподання або її затримку.

Ще одним прикладом може бути справа за позовом гр. К. – головного бухгалтера Закритого акціонерного товариства “Кратон” до Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України в м. Севастополі про скасування постанови про притягнення до адміністративної відповідальності.

Переглядаючи рішення судів у касаційному порядку, Вищий адміністративний суд України (ухвала від 14.10.2009) зазначив, що, задовольняючи позов, суди попередніх інстанцій обґрунтовано виходили з того, що згідно з наказом Закритого акціонерного товариства “Кратон” від 02.10.2006 позивач була прийнята на посаду головного бухгалтера за сумісництвом з 02.10.2006, а перевірка правильності нарахування, повноти і своєчасності перерахування страхових внесків Закритого акціонерного товариства “Кратон” проводилася відповідачем за період з 01.04.2001 по 30.09.2006. Позивач у вказаний період не виконувала обов’язки головного бухгалтера підприємства, тому не може нести відповідальності за їх неналежне виконання.

2.3. Наслідки пропущення строку накладення адміністративного стягнення, передбаченого статтею 38 КУпАП

Аналіз справ досліджуваної категорії засвідчив, що однією з підстав скасування судами рішень про накладення адміністративних стягнень було закінчення строку накладення адміністративного стягнення, передбаченого статтею 38 КпАП.

В основному з цієї підстави скасовувалися постанови про накладення адміністративних стягнень у справах про порушення митних правил, а саме за дії, спрямовані на неправомірне звільнення від сплати податків і зборів або зменшення їх розміру. Доводи позивачів полягали у наявності порушень, зокрема строків притягнення до адміністративної відповідальності. Причиною виникнення таких спорів є різне розуміння сторонами природи цих строків. Митні органи вважають їх триваючими. Позивачі вважають, що правопорушення, які визначені у статті 355 Митного кодексу України (заявлення в митній декларації неправдивих відомостей та надання митному органу документів з такими відомостями як підстави для звільнення від сплати податків і зборів або зменшення їх розміру або несплата податків і зборів у строк, встановлений законодавством, а також інші протиправні дії, що спричинили недобори податків і зборів, за відсутності ознак злочину), не можуть вважатися триваючими, оскільки заявлення будь-яких відомостей у митній декларації та надання митному органу документів здійснюється в певний час, а саме під час митного оформлення товарів, і повинно бути виявленим під час митного оформлення товарів.

Вивчення судової практики показало, що суди виходять з того, що відповідно до статті 328 Митного кодексу України такі правопорушення не є триваючими, а адміністративні стягнення, накладені поза межами строку, передбаченого цією статтею, є неправомірними.

Водночас окремі суди допускають помилки, закриваючи провадження у справах про порушення митних правил.

Як зазначив Вищий адміністративний суд України у справі за позовом гр. С. до заступника начальника Донецької митниці про визнання незаконної постанови про порушення митних правил (ухвала від 12.03.2008), суди першої та апеляційної інстанцій не звернули уваги на приписи абзацу 3 частини другої статті 17 КАС і прийняли незаконне рішення щодо закриття провадження у справі про порушення митних правил за статтею 355 Митного кодексу України.

Таким чином, адміністративні суди не наділені повноваженнями закривати провадження у справах про адміністративні правопорушення.

Іншим прикладом скасування постанови про адміністративне стягнення з підстав пропущення строку для його застосування може слугувати справа за позовом суб’єкта підприємницької діяльності – фізичної особи до Луцької об’єднаної державної податкової інспекції про визнання нечинною та скасування постанови у справі про адміністративне правопорушення, під час розгляду якої суди всіх інстанцій дійшли висновку, що адміністративне стягнення було застосовано до позивача з порушенням чинного законодавства.

Як зазначив Вищий адміністративний суд України (ухвала від 19.03.2009), відповідно до пункту 7 статті 247 КУпАП провадження в справі про адміністративне правопорушення не може бути розпочато, а розпочате підлягає закриттю у випадку закінчення на момент розгляду справи про адміністративне правопорушення строків, передбачених статтею 38 цього Кодексу.

Згідно з частиною першою статті 38 зазначеного Кодексу адміністративне стягнення може бути накладено не пізніш як через два місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні – два місяці з дня його виявлення, за винятком випадків, коли справи про адміністративні правопорушення відповідно до цього Кодексу підвідомчі суду (судді).

Неналежне ведення обліку доходів та витрат позивачем у порушення пункту 19.1 статті 19 Закону України “Про податок з доходів фізичних осіб”, що призвело до перекручення даних декларації за 2005 рік, було встановлено в акті перевірки від 16 червня 2006 року.

22 серпня 2006 року начальник Луцької об’єднаної податкової інспекції прийняла постанову у справі про адміністративне правопорушення, яким притягнула суб’єкта підприємницької діяльності – фізичну особу до адміністративного стягнення у вигляді штрафу.

Таким чином, відповідач як орган, який згідно з частиною першою та частиною другою статті 2342 КУпАП має повноваження розглядати справи, зокрема про адміністративні правопорушення, пов’язані з ухиленням від подання декларації про доходи (стаття 1641), та накладати відповідні адміністративні стягнення, пропустив двомісячний строк для накладення адміністративного стягнення.

2.3. Законність притягнення до адміністративної відповідальності у справах вказаної категорії

Розглядаючи справи цієї категорії суди, крім зазначеного вище повинні досліджувати такі обставини: чи є в діях даної особи ознаки проступку, за який законом передбачена адміністративна відповідальність, і вина у його вчиненні; чи правильні висновки органу (посадової особи), який прийняв постанову, про тяжкість вчиненого проступку і обтяжуючі обставини; чи враховані пом’якшувальні обставини, майновий стан винного.

Як свідчить аналіз судової практики, підставами скасування рішень про накладення адміністративних стягнень, здебільшого, було недотримання процедури розгляду справ про адміністративні правопорушення, а саме: несвоєчасне вручення або складання протоколів про адміністративні правопорушення, постанов про притягнення до адміністративної відповідальності; несвоєчасне повідомлення або неповідомлення особи про час та місце розгляду справи про адміністративне правопорушення; розгляд справи про адміністративне правопорушення за відсутності особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, та інші.

Судова практика містить випадки, коли всупереч вимогам статті 254 КУпАП протокол про адміністративне правопорушення не складався взагалі або був складений за відсутності правопорушника.

Так, у справі за позовом гр. Ф. до заступника начальника відділу земельних ресурсів Камінь-Каширського району Волинської області про визнання постанови про накладення адміністративного стягнення нечинною.

Переглядаючи рішення суду першої інстанції (постанова Камінь-Каширського районного суду від 12.10.2007) в апеляційному порядку суд апеляційної інстанції (постанова від 09.09.2008) зазначив, що, відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції не врахував, що спірну постанову прийнято за результатами розгляду відсутнього в матеріалах справи протоколу, а акт про проведення перевірки не може бути підставою для накладення штрафу.

Ще одним прикладом може слугувати справа за позовом сільського голови с. Седнівка гр. К. до головного державного санітарного лікаря Устинівського району Кіровоградської області про скасування постанови про накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу відносно правопорушника (протокол про адміністративне правопорушення не складався). Переглядаючи рішення в апеляційному порядку, Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд (постанова від 14.01.2009) дійшов висновку, що в постанові від 04.12.2007 суд першої інстанції помилково зазначив про відсутність доказів повідомлення гр. К. про розгляд його справи. Відповідачем надані докази, зокрема поштовий відбиток, що повідомлення про виклик на 30.07.2007 позивач отримав 14 і 24.07.2007.

Водночас районний суд не звернув уваги на інші порушення КУпАП, допущені відповідачем, які призвели до незаконного притягнення гр. К. до адміністративної відповідальності.

Відповідно до частини першої статті 254 КУпАП про вчинення адміністративного правопорушення складається протокол уповноваженими на те посадовою особою або представником громадської організації чи органу громадської самодіяльності.

Відповідно до статті 256 КУпАП в протоколі про адміністративне правопорушення зазначаються: дата і місце його складення, посада, прізвище, ім’я, по батькові особи, яка склала протокол; відомості про особу, яка притягається до адміністративної відповідальності (у разі її виявлення); місце, час вчинення і суть адміністративного правопорушення; нормативний акт, який передбачає відповідальність за дане правопорушення; прізвища, адреси свідків і потерпілих, якщо вони є; пояснення особи, яка притягається до адміністративної відповідальності; інші відомості, необхідні для вирішення справи. Якщо правопорушенням заподіяно матеріальну шкоду, про це також зазначається в протоколі.

Протокол підписується особою, яка його склала, і особою, яка притягається до адміністративної відповідальності; при наявності свідків і потерпілих протокол може бути підписано також і цими особами.

У разі відмови особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, від підписання протоколу, в ньому робиться запис про це. Особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, має право подати пояснення і зауваження щодо змісту протоколу, які додаються до протоколу, а також викласти мотиви свого відмовлення від його підписання.

При складенні протоколу особі, яка притягається до адміністративної відповідальності, роз’яснюються її права і обов’язки, передбачені статтею 268 цього Кодексу, про що робиться відмітка у протоколі.

Таким чином, суд першої інстанції, задовольнивши позов, правильно по суті вирішив справу, але з помилковим застосуванням норм права, а тому постанову суду першої інстанції було змінено.

Отже, за відсутності протоколу про адміністративне правопорушення як доказу винуватості особи, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для притягнення позивача до адміністративної відповідальності.

Як зазначено вище, статтею 256 КУпАП визначено вимоги до змісту протоколу про адміністративне правопорушення, проте при вивченні справ зазначеної категорії виявлено непоодинокі випадки, коли місцеві суди не звертали уваги на неналежне оформлення матеріалів справ про адміністративні правопорушення (протоколів, постанов), наслідком чого було скасування судових рішень.

Зокрема, неправильно зазначались (або взагалі не зазначалися) місце, час та обставини вчинення адміністративного правопорушення; відсутні підписи правопорушника та свідків, їхня домашня адреса, інші відомості, що необхідні для прийняття законного й обґрунтованого рішення у справі; не зазначено всіх даних про особу, яка склала протокол про адміністративне правопорушення.

Мали місце й факти, коли дані, зазначені у постановах у справах про адміністративні правопорушення, не відповідали фактичним обставинам справ.

На продовження цієї теми необхідно звернути увагу на категорію справ за позовами власників (співвласників) транспортних засобів до органів (посадових осіб) Державної автомобільної інспекції України про скасування постанов у справах про адміністративні правопорушення за порушення Правил дорожнього руху, зафіксованих за допомогою вимірювача швидкості “Візир”.

Як показав аналіз судової практики, такі справи в основному розглядаються місцевими загальними судами як адміністративними судами. Однак є випадки розгляду таких справ загальними судами за правилами КУпАП.

Відповідно до статті 258 КУпАП посадові особи органів Державної автомобільної інспекції мають право застосовувати безпротокольну форму фіксації адміністративних правопорушень та розглядати справи без участі особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, лише у разі виявлення правопорушень у сфері дорожнього руху, зафіксованих за допомогою працюючих в автоматичному режимі спеціальних технічних засобів, що мають функції фото- і кінозйомки, відеозапису, чи засобів фото- і кінозйомки, відеозапису.

Водночас, за інформацією ДП “Укрметртестстандарт”, вимірювач швидкості “Візир” не належить до спеціальних технічних засобів, що працюють в автоматичному режимі, оскільки він має лише обмежені функції для автоматичного процесу вимірювань і не може працювати без участі оператора.
У результаті вивчення судової практики встановлено, що суди в основному задовольняють позовні вимоги з огляду на те, що прилад “Візир” не є технічним засобом, який працює в автоматичному режимі, а постанови у справах про адміністративні правопорушення виносяться без складання протоколів та участі осіб, які притягаються до адміністративної відповідальності.

Як приклад, можна навести постанову Заводського районного суду м. Миколаєва від 30.06.2009, прийняту у справі за позовом до Управління ДАІ УМВС України в Миколаївській області про скасування постанови про накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу, в якій суд зазначив, що у якості доказу вини до суду була надана постанова у справі про адміністративне правопорушення та копії фотографій, зафіксовані спеціальним приладом візуальної фіксації “Візир”, будь-які інші докази відсутні.

Відповідно до статті 141 КУпАП у разі фіксації правопорушення працюючими в автоматичному режимі спеціальними технічними засобами, що мають функції фото- і кінозйомки, відеозапису, чи засобами фото- і кінозйомки, відеозапису притягаються власники (співвласники) транспортних засобів.

Згідно зі статтею 8 Закону України “Про захист інформації в інформаційно-телекомунікаційних системах” інформація, яка є власністю держави, або інформація з обмеженим доступом (до якої відноситься і інформація, отримана за допомогою приладу “Візир”) повинна оброблятися в автоматизованій системі із застосуванням комплексної системи захисту інформації (КСЗІ) з підтвердженою відповідністю. Тобто перед застосуванням на території України “Візир” повинен був пройти державну експертизу в Держслужбі спецзв’язку і захисту інформації України.

Прилад “Візир” не є автоматичним засобом фото - або відеофіксації, оскільки він знаходиться у співробітника Державної автомобільної інспекції, управляється ним безпосередньо або через комп’ютер (визначаються ті параметри, які фіксуються приладом, такі як швидкість, об’єкт зйомки, його режими і т. п).

Суду не надано експертного висновку або сертифіката відповідності приладу “Візир”, тому будь-яка інформація з цього приладу враховуватися при розгляді справи не може.

Згідно зі статтею 280 КУпАП орган (посадова особа) при розгляді справи про адміністративне правопорушення зобов’язаний з’ясувати: чи було вчинено адміністративне правопорушення, чи винна дана особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, чи є обставини, що пом’якшують і обтяжують відповідальність, чи заподіяно майнову шкоду, чи є підстави для передачі матеріалів про адміністративне правопорушення на розгляд громадської організації, трудового колективу, а також з’ясувати інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Отже, суд дійшов висновку, що адміністративний позов підлягає задоволенню, а постанова у справі про адміністративне правопорушення про притягнення позивача до адміністративної відповідальності і накладення на нього адміністративного стягнення – скасуванню, оскільки суду не було надано доказів, які б підтвердили факт скоєння правопорушення.

У переважній більшості випадків рішення судів цієї категорії справ у апеляційному порядку не оскаржуються.

Ще однією підставою скасування постанов суб’єктів владних повноважень про притягнення до адміністративної відповідальності є неповне з’ясування обставин при вирішенні питання про накладення адміністративного стягнення.

Як приклад, можна навести справу за позовом гр. А. до Управління Пенсійного фонду України у Красногвардійському районі Автономної Республіки Крим.

Вищий адміністративний суд України (ухвала від 25.03.2009), залишаючи без змін рішення судів попередніх інстанцій, зазначив, що гр. А. як головний бухгалтер СПК “Аграрний” 19.06.2006 в межах граничного строку перерахувала страхові внески підприємства до Пенсійного фонду.

Однак у зв’язку з технічною помилкою банку зазначений платіж у п’ятницю 23 червня 2006 року в другій половині дня був повернутий СПК “Аграрний” і вдруге перерахований до Пенсійного фонду в понеділок 26 червня 2006 року.

Таким чином, СПК “Аграрний” хоча й перерахував страхові внески за травень 2006 року з порушенням встановленого строку їх внесення до Пенсійного фонду, але прострочення сталося не з вини посадової особи підприємства – платника страхових внесків. Тому гр. А. як головний бухгалтер підприємства не може нести відповідальності за несвоєчасне перерахування відповідних коштів до Пенсійного фонду.
За таких обставин суди правильно скасували постанову Управління Пенсійного фонду України у Красногвардійському районі, якою гр. А. неправомірно було притягнуто до адміністративної відповідальності.

Висновки

Як свідчить практика, суди при розгляді справ зазначеної категорії в основному правильно застосовують норми чинного законодавства. Але поряд із цим, в окремих випадках, не завжди з’ясовують усі обставини, що мають значення для правильного вирішення справи, допускають порушення норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до пункту 3 частини другої статті 17 КАС компетенція адміністративних судів не поширюється на справи про накладення адміністративних стягнень.

Такі справи розглядаються районними, районними у місті, міськими чи міськрайонними судами, іншими органами (посадовими особами) в порядку, встановленому КУпАП.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 17 КАС компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

До правових актів індивідуальної дії належать також рішення (постанови) про притягнення фізичних осіб до адміністративної відповідальності, які прийняті суб’єктами владних повноважень (крім суду).

Відповідно до припису пункту 2 частини першої статті 18 КАС, який кореспондується з положеннями пункту 3 частини першої статті 288 КУпАП, оскарження рішень (постанов) суб’єктів владних повноважень у справах про адміністративні правопорушення здійснюється шляхом подання адміністративного позову до місцевого загального суду як адміністративного суду.

Розглядаючи та вирішуючи справи зазначеної категорії, судам слід досліджувати питання щодо компетентності органу (посадової особи) розглядати конкретну справу та застосовувати той чи інший захід стягнення. Під час розгляду справ необхідно встановлювати наявність у діях особи, яку притягнено до адміністративної відповідальності, складу адміністративного правопорушення, тобто об’єкта, суб’єкта, об’єктивної та суб’єктивної сторони. Необхідно враховувати, що обов’язковим є наявність вини особи в здійсненні адміністративного правопорушення.

З цією метою суди повинні перевіряти законність та обґрунтованість складення протоколу, постанови та досліджувати, чи було дотримано порядок притягнення особи до адміністративної відповідальності, чи не пропущено строки, встановлені для розгляду справи та накладення адміністративного стягнення, чи виконано вимоги закону щодо обов’язкової присутності особи при розгляді її справи та своєчасного повідомлення цієї особи про місце та дату розгляду справи.

Для правильного й однакового застосування законодавства під час розгляду та вирішення зазначеної категорії справ вважаємо за необхідне підготовлене узагальнення обговорити на засіданні другої судової палати, використати під час підготовки постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України та довести до відома суддів адміністративних судів.


Суддя Вищого
адміністративного суду України                                                  М. Смокович


Начальник відділу узагальнення
судової практики                                                                              Н. Богданюк

Головний консультант відділу
узагальнення судової практики                                                   А. Калмиков


29.01.2010