Аналіз практики застосування адміністративними судами статей 40, 42 Закону України “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування”
На виконання рішення робочої групи з підготовки матеріалів на розгляд зборів суддів Вищого адміністративного суду України від 22 квітня 2011 року управлінням узагальнення судової практики та судової статистики проаналізовано практику застосування адміністративними судами статей 40, 42 Закону України “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування”, які регулюють порядок визначення заробітної плати (доходу) для обчислення пенсії, встановлюють порядок індексації та перерахунку пенсій у зв’язку зі збільшенням середньої заробітної плати працівників, зайнятих у галузях економіки України, прожиткового мінімуму та страхового стажу.
Правове регулювання питання
здійснення перерахунку пенсій особам, які продовжували працювати після призначення пенсії
Порядок визначення заробітної плати (доходу) для обчислення пенсії встановлено статтею 40 Закону України від 9 липня 2003 року № 1058-IV “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування” (далі – Закон № 1058-IV).
Частиною другою зазначеної статті встановлено формулу заробітної плати (доходу) для обчислення пенсії:
Зп = Зс х (Ск : К), де:
Зп – заробітна плата (дохід) застрахованої особи для обчислення пенсії, у гривнях;
Зс – середня заробітна плата працівників, зайнятих у галузях економіки України, за календарний рік, що передує року звернення за призначенням пенсії;
Ск – сума коефіцієнтів заробітної плати (доходу) за кожний місяць (Кз1 + Кз2 + Кз3 + ... + Кзn);
К – кількість місяців страхового стажу, за які розраховано коефіцієнти заробітної плати (доходу) застрахованої особи (абзаци перший – сьомий частини другої статті 40 Закону № 1058-IV у редакції Закону України від 9 липня 2003 року).
Підпунктом “б” підпункту 9 пункту 35 розділу II Закону України від 28 грудня 2007 року № 107-V “Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України”, який набрав чинності з 1 січня 2008 року, абзац четвертий частини другої статті 40 Закону № 1058-IV було викладено в новій редакції:
“Зс (середня заробітна плата (дохід) в середньому на одну застраховану особу в цілому по Україні, з якої сплачено страхові внески та яка відповідно до цього Закону враховується для обчислення пенсії, за календарний рік, що передує року звернення за призначенням пенсії. Порядок визначення показників зазначеної заробітної плати затверджується Пенсійним фондом України за погодженням з центральними органами виконавчої влади у галузях статистики, економіки, праці та соціальної політики і фінансів”.
Перерахунок пенсій у зв’язку зі збільшенням, зокрема, страхового стажу встановлено частиною четвертою статті 42 зазначеного Закону. Цією нормою визначено, що у разі, якщо застрахована особа після призначення пенсії продовжувала працювати, провадиться перерахунок пенсії з урахуванням страхового стажу після призначення пенсії.
Кожний наступний перерахунок пенсії провадиться не раніш як через два роки після попереднього перерахунку з урахуванням страхового стажу після призначення пенсії.
Перерахунок пенсії здійснюється із заробітної плати (доходу), з якої була обчислена пенсія, або за періоди страхового стажу, зазначені в частині першій статті 40 цього Закону.
Згідно із Законом України від 19 грудня 2006 року № 489-V “Про Державний бюджет України на 2007 рік” дію частини четвертої статті 42 зупинено на 2007 рік, Законом України від 28 грудня 2007 року № 107-VI (підпункт “б” підпункту 10 пункту 35 розділу II) частину четверту статті 42 викладено в такій редакції: “У разі якщо застрахована особа після призначення пенсії продовжувала працювати, провадиться перерахунок пенсії з урахуванням не менше ніж 24 місяців страхового стажу після призначення (попереднього перерахунку) пенсії незалежно від перерв у роботі. Перерахунок пенсії здійснюється із заробітної плати (доходу), з якої була обчислена пенсія. За бажанням пенсіонера перерахунок пенсії провадиться із заробітної плати за періоди страхового стажу, зазначені в частині першій статті 40 цього Закону, із застосуванням показника середньої заробітної плати працівників у середньому на одну застраховану особу в цілому по Україні, з якої сплачено страхові внески та яка відповідно до цього Закону враховується для обчислення пенсії, за календарний рік, що передує року перерахунку пенсії. При цьому з періоду, за який враховується заробітна плата (дохід) для перерахунку пенсії, період після призначення пенсії не підлягає виключенню згідно з абзацом третім частини першої статті 40 цього Закону. У разі якщо застрахована особа після призначення (перерахунку) пенсії має менше ніж 24 місяці страхового стажу, перерахунок пенсії провадиться не раніше як через два роки після призначення (попереднього перерахунку) з урахуванням страхового стажу після призначення (попереднього перерахунку) з урахуванням заробітної плати, з якої призначено (попередньо перераховано) пенсію”.
Рішенням Конституційного Суду України від 22 травня 2008 року № 10-рп/2008, зокрема положення підпункту “б” підпункту 9, підпункту “б” підпункту 10 пункту 35 розділу II Закону України “Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України” визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними).
Відповідно до статті 74 Закону України “Про Конституційний Суд України” Конституційний Суд України може вказати на преюдиціальність свого рішення при розгляді судами загальної юрисдикції позовів у зв’язку з правовідносинами, що виникли внаслідок дії неконституційного акта.
Частиною шостою резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України від 22 травня 2008 року № 10-рп/2008 установлено, що Рішення Конституційного Суду України у цій справі має преюдиціальне значення для судів загальної юрисдикції при розгляді ними позовів у зв’язку з правовідносинами, які виникли внаслідок дії положень Закону України “Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України”, визнаних неконституційними.
28 травня 2008 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову № 530 “Деякі питання соціального захисту окремих категорій громадян”, підпунктом 3 пункту 11 якої установлено, що у разі, коли застрахована особа після призначення пенсії відповідно до Закону продовжувала працювати, проводиться перерахунок пенсії з урахуванням не менш як 24 місяців страхового стажу після призначення (попереднього перерахунку) пенсії незалежно від перерв у роботі. Перерахунок пенсії проводиться із заробітної плати (доходу), з якої була обчислена пенсія. За бажанням пенсіонера перерахунок пенсії проводиться із заробітної плати за періоди страхового стажу, зазначені в частині першій статті 40 Закону, із застосуванням показника середньої заробітної плати працівників у середньому на одну застраховану особу в цілому по Україні, з якої сплачено страхові внески та яка відповідно до Закону враховується для обчислення пенсії, за календарний рік, що передує року перерахунку пенсії. При цьому з періоду, за який враховується заробітна плата (дохід) для перерахунку пенсії, період, що настає після призначення пенсії, не підлягає виключенню згідно з абзацом третім частини першої статті 40 Закону.
Якщо застрахована особа після призначення (перерахунку) пенсії має менш як 24 місяці страхового стажу, перерахунок пенсії проводиться не раніше ніж через два роки після її призначення (попереднього перерахунку) з урахуванням страхового стажу, набутого після призначення (попереднього перерахунку), з урахуванням заробітної плати, з якої призначено (попередньо перераховано) пенсію.
Якщо пенсіонер, що продовжує працювати, набув стажу, достатнього для призначення пенсії відповідно до частини першої статті 28 Закону, то проводиться за заявою пенсіонера перерахунок пенсії незалежно від того, скільки часу минуло після призначення пенсії при неповному стажі, з урахуванням заробітної плати, з якої призначено (попередньо перераховано) пенсію. Обчислення страхового стажу, який дає право на перерахунок пенсії, здійснюється не раніше дня, що настає за днем, по який обчислено страховий стаж при призначенні (попередньому перерахунку) пенсії.
Таким чином, починаючи з 28 травня 2008 року діють два нормативно-правові акти (Закон № 1058-IV та постанова Кабінету Міністрів України від 28.05.2008 № 530), які по-різному регулюють розмір показника середньої заробітної плати, що враховується для обчислення пенсії.
Листом Міністерства праці та соціальної політики України та Пенсійного фонду України від 11 березня 2009 року № 20/0/18-09/039/4096/02-01 було повідомлено, що до законодавчого врегулювання питання визначення показника заробітної плати (доходу) в середньому на одну особу в цілому по Україні, з якої сплачено страхові внески, перерахунки пенсій у 2009 році відповідно до підпункту 3 пункту 11 постанови Кабінету Міністрів України від 28 травня 2008 року № 530 проводяться із застосуванням показника заробітної плати (доходу) в середньому на одну особу в цілому по Україні, з якої сплачено страхові внески та яка відповідно до Закону враховується для обчислення пенсії за 2007 рік (1197,91 грн.).
Згідно з пунктом 6 частини першої статті 92 Конституції України виключно законами визначаються, зокрема, основи соціального захисту, а її статтею 75 встановлено, що єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент – Верховна Рада України.
Як зазначив Пленум Верховного Суду України у постанові від 1 листопада 1996 року № 9 “Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя” (пункт 5), судам необхідно виходити з того, що нормативно-правові акти будь-якого державного чи іншого органу (акти Президента України, постанови Верховної Ради України, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України, нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим, акти органів місцевого самоврядування, накази та інструкції міністерств і відомств, накази керівників підприємств, установ та організацій тощо) підлягають оцінці на відповідність як Конституції, так і закону. Якщо при розгляді справи буде встановлено, що нормативно-правовий акт, який підлягав застосуванню, не відповідає чи суперечить законові, суд зобов’язаний застосувати закон, який регулює ці правовідносини.
На вказане звертає увагу і Європейський суд з прав людини.
В остаточному рішенні від 14 жовтня 2010 року у справі “Щокін проти України” Європейський суд з прав людини звертав увагу, що скарги заявника на незаконність застосування у правовідносинах інструкції, яка є підзаконним актом, і незастосування декрету Кабінету Міністрів, який мав силу закону, не були задоволені національними судами, та зазначав про порушення прав заявника, гарантованих статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Суд дійшов такого висновку, у зв’язку з тим, що по-перше, відповідне національне законодавство не було чітким та узгодженим та, таким чином, не відповідало вимозі “якості” закону і не забезпечувало адекватність захисту від свавільного втручання у майнові права заявника; по-друге, національними органами не було дотримано вимогу законодавства щодо застосування підходу, який був би найбільш сприятливим для заявника – платника податку, коли у його справі національне законодавство припускало неоднозначне трактування.
Таким чином, виходячи із загальних засад пріоритетності законів над підзаконними нормативними актами, при розв’язанні таких спорів застосуванню підлягають положення Закону № 1058-IV, тобто при обчисленні пенсії слід застосовувати показник середньої заробітної плати працівників, зайнятих у галузях економіки України, встановлений частиною другою статті 40 Закону № 1058-IV.
Показник заробітної плати в середньому на одну особу в цілому по Україні, з якої сплачено страхові внески, для обчислення пенсії підлягав застосуванню з 1 січня по 22 травня 2008 року.
Аналіз судової практики застосування законодавства щодо здійснення перерахунку пенсій особам, які продовжували працювати після призначення пенсії
Як показує аналіз судової практики, здійснюючи перерахунок пенсії громадянам у 2009–2010 роках, органи Пенсійного фонду України застосовували постанову Кабінету Міністрів України від 28 травня 2008 року № 530 і зазначений лист Міністерства праці та соціальної політики України та Пенсійного фонду України. Такі дії органів Пенсійного фонду України щодо перерахунку пенсії і є предметом оскарження в адміністративних судах.
Вивчення судових рішень Вищого адміністративного суду України показало, що у судовій практиці має місце неоднакове застосування законодавства під час розв’язання спорів цієї категорії, а саме норм, які регулюють визначення величини середньої заробітної плати для перерахунку пенсії.
Так, в одних випадках суд вважає, що до спірних відносин застосуванню підлягає частина друга статті 40 № 1058-IV (у редакції від 9 липня 2003 року, яка набрала чинності з 1 січня 2004 року), а не постанова Кабінету Міністрів України від 28 травня 2008 року № 530, відповідно до якої для визначення заробітної плати (доходу) для обчислення пенсії застосовується показник середньої заробітної плати працівників, зайнятих у галузях економіки України, за календарний рік, що передує року звернення за призначенням пенсії.
Як приклад, можна навести ухвали Вищого адміністративного суду України від 9 березня 2011 року № К/9991/1329/11, 30 березня 2011 року
№ К/9991/5092/11, № К-39352/10, 6 квітня 2011 року № К-38896/10 (зазначені ухвали додаються).
В інших випадках (ухвала від 23 березня 2011 року № К-34212/10) суд застосовує частину другу статті 40 Закону № 1058-IV у редакції від 28 грудня 2008 року, яка визнана неконституційною, та положення 3 пункту 11 постанови Кабінету Міністрів України від 28 травня 2008 року № 530 “Деякі питання соціального захисту окремих категорій громадян”, згідно з якими перерахунок пенсії здійснюється із застосуванням показника середньої заробітної плати працівників у середньому на одну застраховану особу в цілому по Україні, з якої сплачено страхові внески.
Іншим проблемним питанням, яке виникає під час розгляду справ про перерахунок пенсій працюючим пенсіонерам, є визначення величини середньої заробітної плати працівників.
В одних випадках суд вважає, що органи Пенсійного фонду України повинні застосовувати розмір середньої заробітної плати працівників, зайнятих у галузях економіки України, який визначається спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у галузі статистики. Згідно зі статтею 11 Закону України “Про державну статистику” та Положенням про Державний комітет статистики України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 11 липня 2007 року № 924, таким органом є Державний комітет статистики України. Як приклад, можна навести ухвалу Вищого адміністративного суду України від 22 червня 2010 року № К-21075/07 (додається).
В іншій ухвалі, а саме від 19 червня 2010 року № К-7843/08 (додається), Вищий адміністративний суд України зазначив, що при перерахунку пенсії має застосовуватися показник середньої заробітної плати, визначений для обчислення пенсій згідно з методикою Пенсійного фонду України.
Ще одним проблемним питанням є питанням застосування частини четвертої статті 42 Закону № 1058-IV (у редакції від 12 січня 2005 року), відповідно до якої в разі, якщо застрахована особа після призначення пенсії продовжувала працювати, провадиться перерахунок пенсії з урахуванням страхового стажу після призначення пенсії.
Кожний наступний перерахунок пенсії провадиться не раніш як через два роки після попереднього перерахунку з урахуванням страхового стажу після призначення пенсії.
Перерахунок пенсії здійснюється із заробітної плати (доходу), з якої була обчислена пенсія, або за періоди страхового стажу, зазначені в частині першій статті 40 цього Закону.
В усіх зазначених вище ухвалах Вищий адміністративний суд України зазначив, що під час здійснення перерахунку пенсії застосуванню підлягає показник середньої заробітної плати (доходу) за календарний рік, що передує року звернення за перерахунком пенсії.
На нашу думку, відповідно до приписів частини четвертої статті 42 Закону № 1058-IV, під час перерахунку пенсії величина середньої заробітної плати (доходу) враховується та, яка використовувалася під час призначення пенсії.
Неоднакове застосування законодавства під час розгляду справ негативно впливає на формування практики судами нижчого рівня, у зв’язку з чим вважаємо за необхідне ситуацію, що склалася, обговорити на зборах суддів Вищого адміністративного суду України.
Для забезпечення однакової практики розгляду справ щодо перерахунку пенсій працюючим пенсіонерам вважаємо за необхідне порушені проблемні питання обговорити на засіданні Пленуму Вищого адміністративного суду України.
Начальник управління
узагальнення судової практики
та судової статистики Н. Богданюк
Головний консультант
відділу узагальнення судової практики Ю. Хмарук