Адміністративно-правові засади реформування органів виконавчої влади

Суддя Київського апеляційного адміністративного суду,
кандидат юридичних наук

Глущенко Яна Борисівна

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Із проголошенням України незалежною демократичною соціальною державою, у якій людина, її життя, честь і гідність визнаються найвищими соціальними цінностями, і з переходом економіки держави до ринкових відносин особливої актуальності набули питання, пов'язані з необхідністю перебудови радянської системи організації органів виконавчої влади в Україні. Нині процеси реформування органів виконавчої влади в Україні потребують підвищення якості й ефективності управлінської діяльності в цій галузі, функціональної результативності роботи органів виконавчої влади всіх рівнів, формування на основі сучасних наукових досліджень відповідних методів управління з урахуванням специфіки цієї сфери суспільних відносин.

Вітчизняне законодавство, зокрема конституційне, адміністративне, фінансове, не повною мірою відображає процеси, що відбуваються у сфері регулювання діяльності органів виконавчої влади в контексті прийнятої Концепції адміністративної реформи, вихідним положенням якої є теза «влада - для народу». Діяльність органів виконавчої влади ґрунтується на певних організаційно-правових засадах, серед яких необхідно виділити економічні, політичні, соціальні завдання, які реалізуються при функціонуванні механізму держави. Проте слід відзначити, що існуюча система органів виконавчої влади нездатна вповні забезпечити основні права, свободи й законні інтереси людини та громадянина. У сучасних умовах з метою створення ефективної, економічно обґрунтованої, дієвої виконавчої влади потребує удосконалення як сама система органів виконавчої влади, так і її організаційно-штатна структура. Крім того, чинне законодавство, що регламентує діяльність Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади та державних адміністрацій, потребує усунення недоліків, які негативно позначаються на економічному та соціальному становищі в Україні. Законодавча невизначеність таких понять як «політичний діяч», «цивільна державна служба», «мілітаризована державна служба», «адміністративні послуги» та «адміністративний сервіс» також не сприяє створенню ефективної системи органів виконавчої влади. Винятково важливими завданнями є вдосконалення законодавства про державну службу. Існують і інші прогалини в національному законодавстві, які разом із зазначеними повинні бути усунені в процесі реалізації адміністративної реформи. Проте практичні заходи з реалізації останньої потребують ґрунтовного наукового забезпечення.

Окремі питання щодо визначення адміністративно-правових засад реформування органів виконавчої влади в умовах адміністративної реформи, організаційно-правових аспектів функціонування виконавчої влади, забезпечення законності в державному управлінні розглядаються в роботах таких відомих фахівців як В.Б. Авер'янов, Н.М. Азаркін, М.В. Баглай, О.М. Бандурка,  Д.Н. Бахрах,  Л.Л. Богачова,  В.В. Богуцький,  Ю.П. Битяк, К.Г. Волинка, Б.Н. Габричидзе, В.Н. Гаращук, З.С. Гладун, В.П. Горбатенко, В.А. Греченко, Б.С. Єбзєєв, В.М. Кампо, М.С. Кельман, Л.В. Коваль, І.Б. Коліушко, В.К. Колпаков, Т.М. Кравцова, С.О. Кравченко, С.П. Кисіль, О.В. Кузьменко, Є.В. Курінний, Н.Ф. Лата, В.Я. Малиновський, О.Г. Мурашин, Н.Р. Нижник, В.М. Селіванов, О.Ф. Скакун, С.Г. Стеценко, . В.П. Тимощук, В.Д. Ткаченко, О.В. Хоменко, В.Н. Хропанюк, A.M. Цвєтков, М.В. Цвік, В.М. Шаповал, Ю.С. Шемшученко та інших. Однак комплексного дослідження адміністративно-правових засад реформування органів виконавчої влади допоки в Україні не здійснювалося. Саме це й обумовило вибір теми цього дослідження й визначає його актуальність та новизну.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана відповідно до п. 2 Розділу V Концепції адміністративної реформи в Україні, затвердженої Указом Президента України від 22 липня 1998 року № 810/98, Концепції сприяння органами виконавчої влади розвитку громадянського суспільства, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 21 листопада 2007 р. № 1035-р, а також п. 18 Додатку 13 Переліку пріоритетних напрямків наукового забезпечення діяльності органів внутрішніх справ України на період 2010-2014 років, затверджених наказом МВС України від 29.07.2010 р. №347.

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає в тому, щоб на основі комплексного аналізу та вивчення теоретичних положень щодо правового регулювання сучасної системи органів виконавчої влади та адміністративно-правових засад реформування органів виконавчої влади сформулювати пропозиції щодо подальших напрямків вдосконалення адміністративно-правових засад реформування органів виконавчої влади в умовах реформ.

Для досягнення зазначеної мети в дослідженні ставляться такі основні завдання:
сформулювати поняття, завдання та визначити основні напрямки адміністративної реформи органів виконавчої влади в Україні;
з'ясувати сутність та особливості органів виконавчої влади як об'єкта адміністративно-правового регулювання;
охарактеризувати систему органів виконавчої влади в Україні як об'єкт реформування згідно з Концепцією адміністративної реформи в Україні;
дослідити зарубіжний досвід організації й функціонування органів виконавчої влади та можливості його використання в Україні;
визначити основні напрямки та шляхи удосконалення системи органів виконавчої влади в Україні й їх організаційно-штатної структури;
охарактеризувати сучасний стан законодавства про державну службу й розкрити основні напрямки та шляхи удосконалення державної служби та системи професійної підготовки персоналу органів виконавчої влади;
сформулювати пропозиції щодо внесення відповідних змін до чинного законодавства з питань адміністративно-правового врегулювання реформування системи органів виконавчої влади в Україні.

Об'єктом дослідження є сфера правового регулювання організації та діяльності органів виконавчої влади, а також правовідносини, що складаються у цій сфері.

Предметом дослідження є адміністративно-правові засади реформування органів виконавчої влади.

Методи дослідження. Методологічну основу даного дисертаційного дослідження становить сукупність методів та прийомів наукового пізнання: як загальнонаукових (діалектичного матеріалізму, історичного, логічного, системного аналізу тощо), так і спеціально-наукових (документального аналізу, порівняльно-правового аналізу тощо). Діалектичний та історичний методи слугують дослідженню процесів становлення і розвитку системи органів виконавчої влади в умовах адміністративної реформи (підрозділи 1.1, 1.4). Застосування історико-правового методу дозволило проаналізувати розвиток чинного законодавства, яке регламентує порядок організації, діяльності державних органів, які складають систему органів виконавчої влади (підрозділи 1.2, 1.3). Використання в дисертації таких спеціальних методів як формально-юридичний, порівняльно-правовий, а також аналіз організаційно-правових засад функціонування органів виконавчої влади дозволило глибше проаналізувати специфіку, особливості організації діяльності органів виконавчої влади всіх рівнів (2.1, 2.2, 2.3). Формально-логічний і системний методи відіграли значну роль у дослідженні та класифікації всієї системи органів виконавчої влади в Україні (1.2,1.3, 2.1).

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали наукові праці фахівців у галузі філософії, загальної теорії держави і права, теорії управління та адміністративного права, інших галузевих правових наук.

Нормативною основою роботи є Конституція України, міжнародно-правові акти, закони України, а також нормативно-правові акти Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств і відомств України.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є першим у вітчизняній науці адміністративного права та процесу спеціальним комплексним дослідженням адміністративно-правових засад реформування органів виконавчої влади. У результаті проведеної дослідницької роботи сформульовано низку наукових положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем. До найбільш значущих належать наведені нижче.

Уперше:

- визначено сутність та особливості органів виконавчої влади як об'єкта правового регулювання за допомогою з'ясування конституційно-правових та адміністративно-правових засад становлення і розвитку цих органів, перспектив та напрямів реформування органів, які складають систему виконавчої влади в Україні;
- запропоновано класифікацію органів, які складають систему виконавчої влади в Україні як об'єкт реформування: 1) Кабінет Міністрів України;    2) міністерства   як   центральні    органи   виконавчої влади; 3) структурно-територіальні підрозділи міністерств; 4) центральні органи виконавчої влади, які, безпосередньо не формуючи урядову політику, покликані сприяти міністерствам та уряду; 5) структурно-територіальні підрозділи центральних органів виконавчої влади; 6) Рада міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації (обласні та районні) міст Києва та Севастополя;

Удосконалено:

- поняття адміністративної реформи в Україні, під якою запропоновано розуміти комплекс організаційно-правових, наукових та економічно обґрунтованих заходів реформування системи органів виконавчої влади всіх рівнів, з метою оптимізації структури органів виконавчої влади та створення ефективного апарату управління всіма сферами суспільного життя для забезпечення конституційно закріплених основних прав, свобод та законних інтересів людини та громадянина;
- поняття органу виконавчої влади в Україні, під яким запропоновано розуміти створену на основі Конституції України, законів України та інших нормативно-правових актів державну організацію, основним призначенням якої є практична реалізація чинного законодавства в адміністративно-політичній, економічній та соціально-культурній сфері, яка наділена чітко визначеною компетенцією та певними повноваженнями представляти інтереси держави, має конкретно визначену організаційну структуру та територіальний масштаб діяльності, що поширюється на всю територію держави;
- наукові підходи щодо засад кадрового забезпечення державного управління, системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації службовців для органів системи виконавчої влади;

Дістали подальший розвиток:

- дослідження пріоритетних сфер здійснення адміністративної реформи в Україні, якими визначено: 1) створення нової правової бази, що регламентуватиме державне управління в Україні; 2) формування нових інститутів, організаційних структур та інструментів здійснення державного управління; 3) кадрове забезпечення нової системи державного управління; 4) зміцнення та формування нових фінансово-економічних основ функціонування державного управління; 5) наукове та інформаційне забезпечення системи державного управління, формування механізмів наукового та інформаційного моніторингу її функціонування;
- визначення поняття державної служби, під якою запропоновано розуміти нормативно врегульований порядок реалізації громадянами України доступу до державного управління, а також особливостей, які характеризують державну службу;
- розкриття завдань, що існують у сфері адміністративно-правового регулювання системи та структури органів виконавчої влади, до яких віднесено: ефективне удосконалення організації виконавчої влади на всіх рівнях; доктринальний перегляд сучасної системи органів місцевого самоврядування; розробка нової ідеології функціонування органів виконавчої влади і місцевого самоврядування та впровадження її в життя; реорганізація, на підставах нової ідеології функціонування органів виконавчої влади і місцевого самоврядування, державної служби та служби в органах місцевого самоврядування; створення сучасної системи підготовки та перепідготовки управлінських кадрів, підвищення статусу державних службовців;
- дослідження зарубіжного досвіду організації та функціонування органів виконавчої влади на прикладах демократично розвинутих країн світу і країн Європейського Союзу та можливості його використання в Україні.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що викладені в дисертації положення можуть бути використані:

- у науково-дослідній роботі - для подальших досліджень адміністративно-правових засад реформування органів виконавчої влади;
- у сфері правотворчості - для розробки концептуальних засад створення нової системи законодавства про систему органів виконавчої влади та державну службу (акт впровадження від 3 жовтня 2011 року);
- у правозастосовній діяльності - використання одержаних результатів дозволить покращити практичну діяльність органів, які складають систему виконавчої влади України;
- у навчальному процесі - при викладанні курсу адміністративного права й підготовці навчальної, інформаційної й методичної літератури (акт впровадження від 13 жовтня 2011 року).

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки доповідались та обговорювались на науково-методичних семінарах Державного науково-дослідного інституту МВС України. Окремі положення автор доповідала на науково-методичних конференціях, семінарах, круглих столах, зокрема, на Міжнародній науково-практичній конференції «Розвиток державності і права в Україні: реалії сьогодення» (м. Одеса. 13—14 серпня 2011 р.); Всеукраїнській конференції науковців та практиків «Теоретико-практичні механізми розбудови правової держави» (м. Львів, 23-24 вересня 2011 р.).

Публікації. Основні положення та результати дисертаційного дослідження викладені у 7 публікаціях, серед яких 5 наукових статей в наукових виданнях, включених до переліку фахових видань ВАК України, та 2 тези доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, двох розділів, поділених на сім підрозділів, висновків, списку використаних джерел. Повний обсяг роботи становить 190 сторінок. Список використаних літературних джерел складається зі 197 найменувань і займає 20 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її мета, завдання, об'єкт і предмет дослідження, зв'язок із науковими програмами та планами, методи дослідження, наукова новизна, розкривається наукове та практичне значення роботи, а також подано відомості про апробацію одержаних результатів.

Розділ 1 «Методологічні засади реформування органів виконавчої влади в умовах адміністративної реформи» містить чотири підрозділи.

У підрозділі 1.1 «Поняття, завдання та основні напрями адміністративної реформи в Україні» відзначається, що прийняття в 1996 році Основного Закону України заклало підвалини для формування дієздатного уряду, побудови ефективної вертикалі виконавчої влади, закладення основ розподілу повноважень центральних і місцевих органів влади. Надано авторське визначення адміністративної реформи в Україні як комплексу організаційно-правових, наукових та економічно обґрунтованих заходів реформування системи органів виконавчої влади всіх рівнів з метою оптимізації структури органів виконавчої влади та створення ефективного апарату управління всіма сферами суспільного життя для забезпечення конституційно закріплених основних прав, свобод та законних інтересів людини та громадянина.

Зроблено висновок, що ефективному реформуванню державного управління у період незалежності бракувало системності, послідовності, наукового обґрунтування, тому сучасний стан українського законодавства у сфері державного управління являє собою своєрідне поєднання, симбіоз нового і старого. Акцентується увага на тому, що з моменту прийняття Концепції адміністративної реформи минуло майже 13 років, в той час деякі адміністративно-правові заходи в напрямі реалізації Концепції потребують корегування та уточнення. Визначені основні завдання та напрями, які передбачаються в ході реформування органів виконавчої влади в Україні З'ясовано, що деякі напрями реформування вже частково реалізовані, а саме: законодавче врегулювання певних питань, пов'язаних з системою органів виконавчої влади; створено інститут адміністративної юстиції як дійовий інструмент забезпечення прав, свобод та законних інтересів громадянина та людини у правовідносинах з органами виконавчої влади; створено якісно новий рівень інформаційного забезпечення органів виконавчої влади.

У підрозділі 1.2 «Сутність та особливості органів виконавчої влади як об'єкта адміністративно-правового регулювання» відзначається, що правове регулювання доволі часто розглядається в розумінні інструментарію теорії забезпечення механізму адміністративного права.

Визначено, що під час реалізації сутності виконавчої влади відбувається реальне втілення в життя законів та інших нормативних актів держави, практичне застосування всіх важелів державного регулювання і управління важливими процесами суспільного розвитку. Сам характер виконавчої влади, що зумовлений об'єктивним її призначенням - виконанням законів та інших правових актів, підтверджує органічну єдність цієї влади зі змістом управлінської (виконавчо-розпорядчої) діяльності держави. З'ясовано, що визначальною рисою сьогоднішнього державно-правового розвитку є участь виконавчої влади у прийнятті політично-значущих нормативних актів і рішень, а також здійснення впливу на прийняття законодавчою владою рішень чи нормативних актів у визначеному чинним законодавством України порядку.

Сформульовано авторське визначення поняття «органи виконавчої влади», згідно з яким орган виконавчої влади - це створена на основі Конституції України, законів України та інших нормативно-правових актів державна організація, основним призначенням якої є практична реалізація чинного законодавства в адміністративно-політичній, економічній та соціально-культурній сфері, яка наділена чітко визначеною компетенцією та певними повноваженнями представляти інтереси держави, має конкретно визначену організаційну структуру та територіальний масштаб діяльності, що поширюється на всю територію держави.

У підрозділі 1.3 «Уточнення системи органів виконавчої влади в Україні як об'єкта реформування» міститься аналіз правових актів, в яких закріплено основні засади системи виконавчої влади в нашій державі, при цьому особливу увагу приділено аналізу положень Розділу VI Конституції України та запропоновано закріпити в ньому поняття центрального органу виконавчої влади.

У роботі відзначається, що з урахуванням положень Концепції адміністративної реформи в Україні немає великої різниці між тим, як саме називається центральний орган виконавчої влади (державний комітет, державна комісія, державне агентство або державна інспекція). Само по собі перейменування відповідних центральних органів виконавчої влади не означає того, що реалізуються положення зазначеної вище Концепції. Йдеться про те, що в ході реалізації реформи необхідно створити ефективну, дійову та економічно ефективну систему органів виконавчої влади в Україні, яка б найбільш раціонально втілювала в життя конституційно закріплені права, свободи та законні інтереси громадянина й людини.

У підрозділі міститься аналіз існуючих теоретичних підходів щодо віднесення до системи органів виконавчої влади органів місцевого самоврядування, на підставі якого зроблено висновок, що вказані органи належать до різних сфер публічного управління.

За результатом аналізу нормативно-правових документів визначено систему органів виконавчої влади в Україні:

За результатами аналізу нормативно-правових документів визначено, що систему органів виконавчої влади в Україні складають:

1) Кабінет Міністрів України як вищий орган у системі органів виконавчої влади; 2) міністерства як центральні органи виконавчої влади, покликані формувати та реалізувати державну політику у відповідних сферах суспільного життя (секторах державного управління); 3) структурно-територіальні підрозділи міністерств; 4) центральні органи виконавчої влади, які, безпосередньо не формуючи урядову політику, покликані сприяти міністерствам та уряду в цілому в реалізації цієї політики шляхом виконання функцій державного управління, як правило, міжгалузевого чи міжсекторного характеру (державні служби, державні агентства, державні інспекції); 5) структурно-територіальні підрозділи центральних органів виконавчої влади; 6) Рада міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації (обласні та районні), міст Києва та Севастополя.

У підрозділі 1.4 «Зарубіжний досвід організації та функціонування органів виконавчої влади й можливості його використання в Україні» відзначається, що дослідження досвіду держав-членів Європейського Союзу щодо організації та функціонування їх органів виконавчої влади може сприяти забезпеченню ефективного формування, організації та функціонування органів виконавчої влади в Україні. Зазначене обумовлює необхідність звернути увагу на позитивний досвід і практику адміністративно-правової організації та функціонування системи органів виконавчої влади в зарубіжних країнах, а також на можливість використання цього досвіду в умовах реалізації положень, які запропоновані Концепцією адміністративної реформи України. Дослідження зарубіжного досвіду організації та функціонування органів виконавчої влади й можливостей його використання в Україні слід здійснювати за наступними напрямами: 1) порядок формування та здійснення своїх повноважень урядами зарубіжних країн; 2) організація діяльності міністерств як ключової ланки в органах виконавчої влади; 3) напрями здійснення адміністративних реформ та позитивний досвід певних країн в цій сфері адміністративно-правового регулювання.

Обґрунтовано позицію стосовно того, що пошук «золотої середини» у співвідношенні «кількість-якість», з точки зору оптимізації структури й системи організації та функціональної діяльності органів виконавчої влади, є актуальним для більшості зарубіжних країн світу, де при адміністративно-правовому регулюванні організації та функціонування органів виконавчої влади простежується тенденція до економічно обґрунтованої та структурно-функціональної оптимізації кількісного складу міністерств та інших органів виконавчої влади й у більшості випадків спостерігається кількісне зменшення цих органів завдяки раціональному й ефективному перерозподілу функціональних обов'язків органів виконавчої влади та їх керівників, з метою усунення дублювання повноважень цих органів.

Зроблено висновок, що провідна ідея здійснення адміністративної реформи втілена в тезі «влада для народу», тобто в центрі уваги реформи стоїть питання створення системи та структури органів виконавчої влади, які б якомога ефективніше задовольняли потреби громадян.

Визначено основні напрями здійснення адміністративної реформи, відповідно до досвіду зарубіжних країн: 1) реформування органів виконавчої влади всіх рівнів, які базуються на принципах децентралізації та деконцентрації цих органів; 2) реформування адміністративно-територіального устрою країни; 3) реформування органів місцевого самоврядування з певним перерозподілом компетенції та повноважень цих органів; 4) втілення в життя адміністративно-правових заходів, спрямованих на ефективне використання новітніх інформаційно-технологічних систем з метою наближення послуг для споживачів; 5) підвищення статусу державних службовців та здійснення постійного професійного навчання державних службовців в системі підвищення кваліфікації.

Розділ 2 «Основні напрями реформування органів виконавчої влади в Україні» містить три підрозділи.

У підрозділі 2.1 «Удосконалення системи органів виконавчої влади в Україні та їх організаційно-їитатної структури» відзначається, що внаслідок здійснення адміністративної реформи в Україні передбачається поступове формування раціонального механізму державного управління, який дозволить значно зміцнити та підвищити ефективність реалізації виконавчої влади, поглибити її взаємодію з місцевим самоврядуванням. Початковий етап адміністративної реформи пов'язаний з невідкладною розробкою програми заходів за кожним напрямом реформування. За напрямом реформування центральних органів виконавчої влади слід: 1) проаналізувати функції та повноваження центральних органів виконавчої влади і на цій основі визначити їх оптимальну структуру; 2) передбачити надання центральним органам функцій стратегічного планування і розроблення політики у відповідних сферах діяльності,  програм  дій  щодо  задоволення  суспільно  важливих потреб; 3) визначити організаційні та матеріально-фінансові шляхи і засоби забезпечення прогнозування, планування, регулювання, моніторингу, аналізу і контролю в нових суспільних умовах, зокрема за умов формування ринкової економіки; 4) розробити механізми та засоби підвищення ефективності прийняття управлінських рішень на вищому, територіальному та місцевих рівнях.

Зроблено висновок, що на сучасному етапі реформування системи органів виконавчої влади спостерігається певна непослідовність та суперечливість в урегулюванні діяльності окремих органів виконавчої влади, що в свою чергу не сприяє удосконаленню системи органів виконавчої влади та правозастосовної практики, у чому, зокрема, можна переконатися на прикладі реформування Міністерства соціальної політики України.

З'ясовано, що в процесі реформування системи органів виконавчої влади та розробці нормативів їх штатної чисельності необхідно враховувати специфіку діяльності та завдання, які виконує той чи інший орган виконавчої влади, оскільки ефективність діяльності органів виконавчої влади значною мірою залежить від їх структурно-організаційної побудови та взаємозв'язків між ними.

На основі здійсненого аналізу доведено, що оптимізація організаційно-штатної структури органів виконавчої влади всіх рівнів, в умовах демократичного суспільства, повинна здійснюватися прозоро та відкрито, а в основу удосконалення організаційно-штатної структури повинні бути покладені принципи верховенства права, законності, простоти; економічності; скасування паралельно діючих, дублюючих посад; забезпечення ефективного виконання поставлених завдань.

У підрозділі 2.2 «Перегляд завдань та функцій органів виконавчої влади в Україні» наголошується на тому, що розгляд завдань та функцій органів виконавчої влади дає можливість об'єктивно оцінити їх місце та роль у вирішенні проблем реалізації державної влади, визначити їх основне призначення, виявити прогалини у правовому регулюванні, дослідити спірні та невирішені питання, які стосуються основних завдань та функцій органів виконавчої влади, окреслити пріоритетні напрями розвитку правового регулювання.

На основі аналізу Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» зроблено висновок, що в ньому детально регламентуються завдання та функції як міністерств, так і інших центральних органів виконавчої влади, проте мають місце і певні прогалини, зокрема, відсутнє визначення поняття «надання адміністративних послуг», а це є одним з основних завдань центральних органів виконавчої влади.

На основі здійсненого аналізу чинного законодавства, яке регламентує діяльність органів виконавчої влади, зроблено пропозиції з удосконалення адміністративно-правового регулювання органів, які складають систему виконавчої влади, а саме: по-перше, внести зміни та доповнення до ст. 2 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 7 жовтня 2010 року, доповнивши її пунктом 11 наступного змісту: Кабінет Міністрів України «розробляє проект закону про Державний бюджет України, забезпечує виконання Державного бюджету й подає Верховній Раді України звіт про його виконання»; по-друге, з метою вдосконалення та перегляду завдань та функцій органів виконавчої влади Верховній Раді України в найкоротші терміни прийняти Закон України «Про адміністративні послуги», в якому визначити це поняття й адміністративно-правові засади надання адміністративних послуг органами виконавчої влади в Україні з метою реалізації прав, свобод та законних інтересів громадянина, людина та юридичної особи.

У підрозділі 2.3 «Удосконалення державної служби та системи професійної підготовки персоналу органів виконавчої влади» основну увагу приділено сучасному стану адміністративно-правового регулювання організації державної служби та системи професійної підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців органів виконавчої влади. Відзначається, що соціально-політичні процеси в українському суспільстві, зміна пріоритетів у державотворенні спонукали вітчизняну юридичну науку до пошуку моделей державної служби, які базуються на врахуванні нових чинників. Очевидним стало те, що без фундаментальних наукових досліджень теоретичних і прикладних проблем, які постають у сфері державно-службових відносин, врахування концептуальних змін у державотворенні якісний прорив у справі становлення і функціонування державної служби та служби в органах місцевого самоврядування (публічної служби) неможливий.

Запропоновано внести зміни до ч. 1 ст. 1 Закону України ««Про державну службу», виклавши її в наступній редакції «Державна служба в Україні - це професійна діяльність громадян України, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів».

Зроблено висновок про те, що державна служба в Україні характеризується наступними ознаками: 1) це нормативно врегульований порядок реалізації громадянами України доступу до державного управління; 2) це професійна діяльність громадян України на постійній основі, які обіймають посади в державних органах та їх апараті, яким присвоюються кваліфікаційні розряди, звання, ранги, щодо практичного виконання завдань і функцій держави; 3) за цю діяльність державні службовці отримують заробітну плату за рахунок державних коштів; 4) чітко визначено вимоги до кандидатів на посади державних службовців, порядок вступу, проходження та припинення служби у державних органах, у тому числі визначено гарантії діяльності державних службовців та їх соціальний захист, відповідальність за невиконання або неналежне виконання своїх службових обов'язків; 5) практична діяльність державних службовців супроводжується постійною системою професійної підготовки персоналу, яка включає в себе підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації кадрів.

На основі детального аналізу нормативно-правових актів з метою вдосконалення діяльності державної служби та системи підготовки персоналу органів виконавчої влади робиться ряд пропозицій задля внесення змін та доповнень до чинного законодавства, яке регламентує організаційно-правові засади діяльності державної служби та системи підготовки кадрів для цих органів.

На підставі аналізу класифікацій видів державної служби обґрунтовано позицію щодо необхідності в новій редакції закону України «Про державну службу в Україні» законодавчо закріпити положення, які стосуються «цивільної державної служби», «мілітаризованої державної служби».

ВИСНОВКИ

У дисертації наведено теоретичне узагальнення та нове вирішення наукової проблеми - удосконалення адміністративно-правових засад організації та функціонування органів виконавчої влади в Україні. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку нових наукових положень та висновків, спрямованих на досягнення поставленої мети, основними з яких є:

1. Адміністративна реформа в Україні - це комплекс організаційно-правових, наукових та економічно обґрунтованих заходів реформування системи органів виконавчої влади всіх рівнів, з метою оптимізації структури органів виконавчої влади та створення ефективного апарату управління всіма сферами суспільного життя для забезпечення конституційно закріплених основних прав, свобод та законних інтересів людини і громадянина.

2. Пріоритетними сферами здійснення адміністративної реформи в Україні визначено: 1) створення нової правової бази, що регламентуватиме державне управління в Україні; 2) формування нових інститутів, організаційних структур та інструментів здійснення державного управління. Одним із найважливіших інститутів повинен стати інститут адміністративної юстиції як дієвий інструмент забезпечення прав, свобод та законних інтересів людини та громадянина у правовідносинах з органами виконавчої влади; 3) кадрове забезпечення нової системи державного управління; ^зміцнення та формування нових фінансово-економічних основ функціонування державного управління; 5) наукове й інформаційне забезпечення системи державного управління, формування механізмів наукового та інформаційного моніторингу її функціонування.

3. На даному етапі реалізації Концепції адміністративної реформи системи органів виконавчої влади в Україні частково реалізовано такі напрями реформування, як: 1) законодавче врегулювання певних питань, пов'язаних із системою органів виконавчої влади; 2) створення інституту адміністративної юстиції як дієвого інструменту забезпечення прав, свобод та законних інтересів громадянина та людини у правовідносинах з органами виконавчої влади; 3) створенння якісно нового рівня інформаційного забезпечення органів виконавчої влади. Подальшому реформуванню системи органів виконавчої влади сприятиме адміністративно-правове врегулювання кадрового забезпечення системи державного управління та формування нових фінансово-економічних основ функціонування державного управління.

4. Для втілення в життя мети, сформульованої в Концепції адміністративної реформи в Україні, необхідно вирішити низку завдань, основними серед яких на сучасному етапі розвитку України є:

-    ефективне вдосконалення організації виконавчої влади на всіх рівнях, тому що система органів виконавчої влади в Україні вже сформована;
-    доктринальний перегляд сучасної системи органів місцевого самоврядування, з урахуванням тенденції до децентралізації та деконцентрації органів виконавчої влади, передачі певних повноважень органам місцевого самоврядування і створення на цих засадах дієвої, раціональної системи органів місцевого самоврядування;
розробка нової ідеології функціонування органів виконавчої влади і місцевого самоврядування, основним завданням якої є ефективне забезпечення реалізації прав, свобод та законних інтересів громадян, надання державних та громадських послуг і подальше впровадження її в життя;
реорганізація на основі нової ідеології функціонування органів виконавчої влади і місцевого самоврядування державної служби та служби в органах місцевого самоврядування;
-    створення сучасної системи підготовки та перепідготовки управлінських кадрів, підвищення статусу державних службовців і створення адміністративно-правових заходів для ефективного стимулювання й заохочення праці державних службовців та працівників служби органів місцевого самоврядування з метою ефективного та раціонального використання їх професійних якостей.

5. Орган виконавчої влади - це створена на основі Конституції України, законів України та інших нормативно-правових актів державна організація, основним призначенням якої є практична реалізація чинного законодавства в адміністративно-політичній, економічній, соціально-культурній та інших сферах, яка наділена чітко визначеною компетенцією й певними повноваженнями представляти інтереси держави, має конкретно визначену організаційну структуру та територіальний масштаб діяльності, який поширюється на всю територію держави.

6. Систему органів виконавчої влади в Україні складають: 1) Кабінет Міністрів України як вищий орган у системі органів виконавчої влади; 2) міністерства як центральні органи виконавчої влади, покликані формувати та реалізувати державну політику у відповідних сферах суспільного життя (секторах державного управління); 3) структурно-територіальні підрозділи міністерств; 4) центральні органи виконавчої влади, які, безпосередньо не формуючи урядову політику, покликані сприяти міністерствам та уряду в цілому в реалізації цієї політики шляхом виконання функцій державного управління, як правило, міжгалузевого чи міжсекторного характеру (державні служби, державні агентства, державні інспекції); 5) структурно-територіальні підрозділи центральних органів виконавчої влади; 6) Рада міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації (обласні та районні), міст Києва та Севастополя.

7. Пошук «золотої середини» у співвідношенні «кількість-якість», з точки зору оптимізації структури та системи організації та функціональної діяльності органів виконавчої влади, є актуальним для більшості зарубіжних країн світу, де при адміністративно-правовому регулюванні організації та функціонування органів виконавчої влади простежується тенденція до економічно обґрунтованої та структурно-функціональної оптимізації кількісного складу міністерств та інших органів виконавчої влади й у більшості випадків спостерігається кількісне зменшення цих органів завдяки раціональному, ефективному перерозподілу функціональних обов'язків органів виконавчої влади та їх керівників, з метою усунення дублювання повноважень цих органів.

8. Провідною ідеєю здійснення адміністративної реформи є теза «влада для народу», тобто в центрі уваги реформи стоїть питання створення системи та структури органів виконавчої влади, які б максимально ефективно задовольняли потреби громадян. Досвід окремих країн дає можливість відзначити, що/основними напрямами здійснення адміністративної реформи^ Переформування органів виконавчої влади всіх рівнів, які базуються на принципах децентралізації та деконцентрації цих органів;^реформування адміністративно-територіального устрою країни; 3)реформування органів місцевого самоврядування з певним перерозподілом компетенції та повноважень цих органів; 4) втілення в життя адміністративно-правових заходів, спрямованих на ефективне використання новітніх інформаційно-технологічних систем з метою наближення послуг для споживачів; 5) підвищення статусу державних службовців та здійснення постійного професійного навчання державних службовців у системі підвищення кваліфікації. Позитивними моментами упровадження зарубіжного досвіду реформування системи органів виконавчої влади, прийнятного для здійснення адміністративних реформ в Україні, є реформування самого уряду (оптимізація кількісного складу уряду, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади); чіткий і прозорий опис на законодавчому рівні компетенції кожного органу, що входить до системи виконавчої влади; підвищення статусу державних службовців, зокрема посилення професійних вимог до державних службовців, що, у свою чергу, сприяє вдосконаленню системи підбору кадрів для органів виконавчої влади й державної служби в цілому.

9. Оптимізація організаційно-штатної структури органів виконавчої влади всіх рівнів в умовах демократичного суспільства повинна здійснюватися прозоро та відкрито, а в основу удосконалення організаційно-штатної структури мають бути покладені принципи верховенства права, законності, простоти; економічності; скасування паралельно діючих, дублюючих посад; забезпечення ефективного виконання поставлених завдань.

10. Обґрунтовано доцільність прийняття Закону України «Про адміністративні послуги», в якому необхідно закріпити визначення поняття «адміністративна послуга» й визначити адміністративно-правові засади надання таких послуг органами виконавчої влади в Україні.

11. Характерними особливостями державної служби в Україні визначено наступні: 1) державна служба є нормативно врегульованим порядком реалізації громадянами України доступу до державного управління; 2) це професійна діяльність громадян України на постійній основі, які обіймають посади в державних органах та їх апараті, яким присвоюються кваліфікаційні розряди, звання, ранги, щодо практичного виконання завдань і функцій держави; 3) за цю діяльність державні службовці отримують заробітну плату за рахунок державних коштів; 4) чітко визначені вимоги до кандидатів на посади державних службовців, порядок вступу, проходження та припинення служби у державних органах, в тому числі визначені гарантії діяльності державних службовців та їх соціальний захист, відповідальність за невиконання або неналежне виконання своїх службових обов'язків; 5) практична діяльність державних службовців супроводжується постійною системою професійної підготовки персоналу, яка включає в себе підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації кадрів.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Глущенко Я. Б. Сутність та особливості органів виконавчої влади як об'єкта адміністративно-правового регулювання / Я. Б. Глущенко // Форум права. - 2011. - № 2. - С. 173-178 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/ejournals/FP/2011-2/1 lgjbapr.pdf.
2.    Глущенко Я.Б. Уточнення системи органів виконавчої влади України як об'єкта реформи згідно з концепцією адміністративно-правової реформи / Я.Б. Глущенко // Актуальні проблеми права: теорія і практика. - 2011. -№21.-С. 164-171.
3. Глущенко Я.Б. Щодо питання удосконалення системи органів виконавчої влади в Україні / Я.Б. Глущенко // Публічне право. - 2011. - № 4. -С. 296-304.
4. Глущенко Я.Б. Державна служба, її види та шляхи подальшого удосконалення / Я. Б. Глущенко // Форум права. - 2011. - № 3. -С. 143-148 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/ejournals/FP/2011-3/1 lgjbapr.pdf.
5. Глущенко Я.Б. Зарубіжний досвід організації та функціонування органів виконавчої влади та можливості його використання в Україні / Я.Б. Глущенко // Наука і правоохорона. - 2011. - № 2. - Ч. 2. - С. 77-81.
6. Глущенко Я.Б. Дослідження тенденцій розвитку зарубіжних країн в організації та функціонування органів виконавчої влади / Я.Б. Глущенко // Розвиток державності і права в Україні: реалії сьогодення: матеріали Міжнародної науково-практичної конференції (м. Одеса, Україна, 13-14 серпня 2011 р.). - Одеса : ГО «Причорноморська фундація права», 2011. -Ч. 2. - С. 40-42.
7. Глущенко Я.Б. Аналіз складових сучасної системи органів виконавчої влади в Україні як об'єкта реформування / Я.Б. Глущенко // Теоретико-практичні механізми розбудови правової держави: матеріали Всеукраїнської конференції науковців та практиків (м. Львів, 23-24 вересня 2011 р.): у 2-х частинах. - Львів : Західноукраїнська організація «Центр правничих ініціатив», 2011. - Ч. 1.- С. 29-31.

АНОТАЦІЯ

Глущенко Я. Б. Адміністративно-правові засади реформування органів виконавчої влади. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Державний науково-дослідний інститут Міністерства внутрішніх справ України. - Київ, 2011

У дисертації уточнюється поняття, мета, завдання та основні напрями здійснення адміністративної реформи в Україні. З'ясовується сутність та особливості органів виконавчої влади як об'єкта адміністративно-правового регулювання. Формулюється поняття органу виконавчої влади та виокремлюються його характерні ознаки та риси. З'ясовуються особливості упровадження зарубіжного досвіду з організації та функціонування органів виконавчої влади й можливості його використання в Україні. Пропонується низка адміністративно-правових заходів із удосконалення системи органів виконавчої влади в Україні та їх організаційно-штатної структури. З'ясовуються особливості тих завдань та функцій органів виконавчої влади в Україні, які вони виконують. Формулюється поняття державної служби, і визначаються особливості адміністративно-правового регулювання здійснення державної служби в Україні. Надаються пропозиції та рекомендації щодо удосконалення адміністративно-правових засад організації й функціонування державної служби та системи професійної підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації персоналу органів виконавчої влади.

Ключові слова: орган виконавчої влади, адміністративна реформа, система органів виконавчої влади, державна служба, професійна підготовка.

АННОТАЦИЯ

Глущенко Я. Б. Административно-правовые принципы реформирования органов исполнительной власти. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07— административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Государственный научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Украины. - Киев, 2011

Диссертация является одной из первых попыток комплексно, с использованием современных методов познания и новейших достижений науки административного права, теории управления исследовать проблемные вопросы, связанные с реформированием системы органов исполнительной власти в Украине, а также сформулировать авторское видение путей их решения. В результате проведенного исследования всей системы исполнительной власти сформулирован ряд новых научных положений и выводов, предложенных лично соискателем.

В диссертации уточняется понятие, цель, задачи и основные направления административной реформы в Украине. Анализируются сущность и особенности органов исполнительной власти как объекта административно-правового регулирования. Усовершенствовано понятие «орган исполнительной власти», под которым следует понимать созданную на основе Конституции Украины, законов Украины и других нормативно-правовых актов государственную организацию, основным предназначением которой является практическая реализация действующего законодательства в административно-политической, экономической и социально-культурной и других сферах, которая наделена четко определенной компетенцией и определенными полномочиями представлять интересы государства, имеет конкретно определенную организационную структуру и территориальный масштаб деятельности, распространяющейся на всю территорию государства.

Усовершенствована классификация системы органов исполнительной власти, в соответствии с которой систему органов исполнительной власти в Украине составляют: 1) Кабинет Министров Украины как высший орган в системе органов исполнительной власти; 2) министерства как центральные органы исполнительной власти, призванные формировать и реализовать государственную политику в соответствующих областях общественной жизни (секторах государственного управления); 3) структурно-территориальные подразделения министерств; 4) центральные органы исполнительной власти, как правило, межотраслевого или межсекторного характера, которые, непосредственно не формируя правительственную политику, всё же призваны способствовать в её проведении министерствам и правительству государственного управления (государственные службы, государственные агентства, государственные инспекции); 5) структурно-территориальные подразделения центральных органов исполнительной власти; 6) Совет министров Автономной Республики Крым и местные государственные администрации (областные и районные), городов Киева и Севастополя.

Исследуются особенности зарубежного опыта относительно организации и функционирования органов исполнительной власти и возможностей его использования в Украине.

Предлагается ряд административно-правовых мероприятий по усовершенствованию системы органов исполнительной власти в Украине и их организационно-штатной структуры. Исследованы особенности заданий и функций органов исполнительной власти в Украине. Формулируется понятие государственной службы, и определяются особенности административно-правового регулирования государственной службы в Украине.

Ключевые слова: орган исполнительной власти, административная реформа, система органов исполнительной власти, государственная служба, профессиональная подготовка.

ANNOTATION

Glushchenko Y. B. Administrative and Legal Basis for the Reformation of Executive Bodies. - Manuscript.

Thesis for a Candidate Degree in Law. Speciality 12.00.07 - administrative law and processes; financial law; information law. - State Research Institute of the Ministry of Internal Affairs of Ukraine. - Kyiv, 2011

In the dissertation the concept, goals, objectives and basic directions of the administrative reform realization in Ukraine are clarified. The essence and characteristics of the executive bodies as an object of administrative and legal regulation are revealed. The concept of executive authority is formulated and its characteristic features and qualities are singled out.

Features of foreign experience implementation in the organization and functioning of executive bodies are investigated as well as the possibilities of its use in Ukraine. A number of legal and administrative measures are proposed to improve the system of executive power in Ukraine and its organizational structure.

Features of tasks and functions of executive bodies in Ukraine are investigated. The concept of public service is formulated and features of administrative and legal regulation of public service in Ukraine are determined. Recommendations for the improvement of administrative and legal principles of the organization and functioning of public service and professional training, retraining and further training system of law-enforcement bodies are suggested.

Key words: executive power, administrative reform, system of executive bodies, public service, professional training.